无人机“去哪儿”——论无人机立法的必要性、可行性和原则

谢新明

广州民航职业技术学院，广东 广州510403

在2014年11月举办的珠海航展上，除了传统的军用飞机和民用运输机展示之外，这几年快速发展的无人机获得了广泛的关注。虽然无人机是航空领域的新鲜事物，但其发展速度之快远远超过了传统的载人飞机。“据预测，在未来十年中国将成为全球无人机的生产中心。”①

无人机，是“无人驾驶飞机”的简称，属于无人驾驶航空器的一种。在实践中，无人机与航模容易混淆。对于什么是无人机，国家体育总局航管中心模型部主任王雷认为:“航模只要搭载摄像头等任何作业装置，就是无人机。”②根据中国民航局飞标司制定的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》中的定义，“无人驾驶航空器，是一架由遥控站管理(包括远程操纵或自主飞行)的航空器，也称遥控驾驶航空器。”

由于《中华人民共和国民用航空法》将“除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器”全部都纳入该法适用的民用航空器，民用无人机理所当然也就属于《民用航空法》的调整范围之内。

然而，中国无人机现阶段的迅猛发展势头却遭遇了法律规则的空白状态。从理论上，《中华人民共和国民用航空法》和行政法规《中华人民共和国飞行基本规则》的调整范围涵盖了所有的民用航空活动，可是现行的民航法规和规章中仍然缺乏适合于无人机制造和使用的具体法律规则。

一、无人机立法的必要性和可行性

从实践发展的角度，中国迅猛发展的无人机产业和市场需要相应的法规支持。“从现在到2023年，中国航空工业总公司将生产价值约57．6亿美元的无人驾驶飞行器。从价值上看，这超过了同期全球生产的无人驾驶飞行器的半数。该公司生产的无人飞行器几乎都出售给中国买家。”③可是，现行的《民用航空法》及其他民航规章基本上是为载人航空器而制定的。如果将这些为载人航空器制定的民航法规照抄照搬适用于无人机的制造和使用活动，中国的无人机产业和市场将受到严重的限制。

例如，《中华人民共和国飞行基本规则》第三条规定，“国家对境内所有飞行实行统一的飞行管制。”由于该条款确立了现行飞行管制体制的管制对象是飞行行为，对该行为的实施主体并无例外规定，所以无人机的飞行也需要接受统一的飞行管制。依据现行的飞行管制体制，所有的飞行，包括无人机的飞行，都必须预先提出申请，经批准后方可按照批准的计划飞行。

“业内人士告诉记者，由于政府部门对于无人机的政策配套远远落后于产业的发展和需求，且无人机处于民航部门和空管部门的多头管理，在申报航拍任务或申请飞行计划时，由于条条框框太多，获得审批较难，当中又存在‘权力寻租’现象，且获批时间较长，耽误正常作业流程，因此在无人机行业里类似的‘黑飞’现象十分常见。”④

根据《飞行基本规则》第一百一十七条的规定，“未按本规则规定履行审批、备案或者其他手续的，由有关部门按照职责分工责令改正;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”⑤

在2014年，国内就发生了一个无人机“黑飞”被起诉至法院的案例。2013年12月28日，北京国遥星图航空科技有限公司的飞行队长郝某、以及员工乔某和李某，在所属的公司不具备航空摄影测绘资质并且未申请空域的情况下，对河北中色测绘有限公司承接的河北三河公务机场项目进行航拍测绘。据新闻披露，此次非法航拍导致多架次民航航班飞行受影响，北京军区空军战机紧急起飞拦截。乔某和李某等三名操作人员后被检方指控犯有过失以危险方法危害公共安全罪诉至平谷区人民法院。⑥法院经过审理后认定，3名被告人违反民用航空管理法规的黑飞行为已经危害了公共安全，构成过失以危险方法危害公共安全罪，依法判处有期徒刑1年6个月，缓刑2年。⑦

由于无人机的售价和使用成本远比载人航空器低廉，无人机拥有者也更加广泛，无人机的飞行需求越来越多。在这几年来，由于现行的以载人航空器为基准的飞行规则并不适应无人机的飞行，无人机非法违规飞行的事件越来越多，既给正常的飞行秩序造成了干扰，也影响了空防安全。这种现象表明民航相关法规已经跟不上无人机发展的形势，有必要进行修改。

与载人航空器相比，无人机最大的不同就在于其控制方式上依靠无线电技术实行远程控制。自上个世纪诞生以来，虽然无人机的技术经过了几十年的发展变化，但是无人机操控依靠无线电技术进行远程控制的模式没有变化。

这意味着，在《民用航空法》现有的框架下审视无人机的制造和使用模式问题，涉及到的民航法规则主要是飞行规则(主要是空域使用)、适航规则、资质管理规则和无线电管理规则等。这一点不会有太大的变化。

另一方面，从法律规则自身的角度，由于法律规则本身的概括性和抽象性，法律规则通常不涉及具体的技术内容。即便是技术性的法律规则，也只是涉及一些技术性能要求，与无人机技术如何设计实施关系不大。

因此，在无人机操控技术无根本性改变的前提下，参考中国民用航空法律和规章中现有的规则，根据无人机的技术特点和使用模式进行修改，已经可以在这些条件下制定适用的法律规则。

二、无人机立法的原则

(一)最少限制原则

无人机立法要遵循《民用航空法》中的原则，例如保障航空安全等等。这点毫无疑问。然而，无人机立法与载人航空器立法有很大不同，无人机立法必定也会有自身独特的原则。

随着无人机技术的进步，无人机的飞行高度范围现在已经从地表附近扩展到万米高空。无人机尺寸的增大，飞行活动范围的扩大和飞行活动次数的增多，势必会出现影响人员安全、财产安全和国家安全的问题。

为了维护人员安全、财产安全和国家安全，政府应该对无人机进行怎么样的管制呢?如果以立法的目的而论，无人机立法似乎可以划分为严格管制和最少管制两个选择。换句话说，无人机法律规则应该规定对无人机的制造和使用实行严格管制抑或是最少管制?

在上世纪三十年代，美国也曾经对各州之间的民航运输加以严格限制，由政府设定价格，路线和时间表等等。美国当时实行的这种严格管制使得美国七十年代之前的民航运输业受到了政府机构官僚主义的拖累。在美国政府对民航运输业放松管制之后，美国民航运输市场获得极大增长，美国民众也享受到了运费下降的好处。美国政府放松管制带来美国民航运输业大发展的例子证明，政府的严格管制会制约民航运输业的发展，放松管制则有利于相关产业的发展。美国在政府管制上的这些经验应该值得我国政府参考。不仅如此，中国自身也有这方面的例子。例如，当低空空域开放的消息传出之后，中国的通用航空企业马上就准备开足马力进行生产。

(二)根据安全风险分级管理原则

如前所述，《民用航空法》中的条款将所有的民用航空活动都纳入监管范围，而不论其行为的实施主体。根据《民用航空法》制定的飞行规则也是如此。因此，民用无人机无论是作为《民用航空法》中的民用航空器，还是根据其进行的飞行活动都需要按照相关法律规则接受中国民航局的监管。

民航局飞标司于2013年11月18日下发的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》按照机型大小和飞行空域把无人驾驶航空器的飞行分为十一种类型，仅规定其中三类无人驾驶航空器的驾驶员由民航局实施管理。其余八类均由行业协会或者驾驶员自行负责。

中国民航局飞标司的上述文件表明，民航局内部已经意识到无人机的管理不能一刀切，必须实行分级管理。笔者认为，民航局对无人机的分级管理，可以结合无人机的大小、飞行高度、续航能力以及使用的空域对无人机给地面第三人安全和国家安全所带来的风险进行评估。在这种安全风险评估的基础上，可以制定不同的管制要求。例如，假设一架不具备超视距飞行能力且飞行高度不高的无人机在野外进行飞行，其安全风险非常小。那么，只要这种飞行不会造成其他安全隐患，那么政府就没有必要对这种无人机飞行实行严格的报批程序和监管。

科学的按照安全风险等级不同对无人机进行分级管理，可以最大限度的实现无人机制造和使用的自由，将政府的管制影响降低到最低限度。在解放无人机产业生产力的同时，这种按照安全风险分级管理的原则也足以保障地面第三人和国家安全。

综上所述，为了解决现行民用航空法缺乏适合无人机制造和使用的法律规则问题，中国有必要制定专门的无人机法律规则。如果结合民用无人机的技术特点和使用模式对相关的民用航空法律规则进行改造，现在可以制定出适用的无人机法律规则。为了促进中国无人机产业的发展，中国的无人机立法有必要采取最少管制原则和根据安全风险分级管理原则作为立法的指导原则。

［ 注 释 ］

①消息网2014年11月2日报道．美媒:中国无人机走向全球市场未来或成 生产中心［EB/OL］．http://mil．cankaoxiaoxi．com/2014/1102/550128．shtml，2014 －11 －10．

②吴振鹏，周岗峰．航模“黑飞”:法规缺失背后的无奈［N］．新京报电子报，2014 －11 － 11．［EB/OL］．http://epaper．bjnews．com．cn/html/2014－10/27/content_542849．htm?div= －1．

③陶然．日媒:中国无人机制造十年后将领先全球［EB/OL］．http://mil．cankaoxiaoxi．com/2014/0504/383458．shtml，2014 －11 －17．

④张蕾．无人机“黑飞”军机升空迫降［EB/OL］．京报网，http://bjwb．bjd．com．cn/html/2014 －10/21/content_226065．htm，2014 －11 －11．

⑤＜中华人民共和国飞行基本规则＞第一百一十七条

⑥张蕾．无人机“黑飞”军机升空迫降［EB/OL］．京报网，http://bjwb．bjd．com．cn/html/2014 －10/21/content_226065．htm，2014 －11 －11．

⑦法制日报报道．无人机“黑飞”首被追究刑责［EB/OL］．法制网，http://epaper．legaldaily．com．cn/fzrb/content/20150415/Articel08004GN．htm，2015－4－15．王巍．无人机“黑飞”案一审宣判 三人缓刑［N］．新京报电子报，2015 －4 －15．［EB/OL］．http://epaper．bjnews．com．cn/html/2015－04/14/content_571766．htm?div= －1．