浅析新形势下开展行政执法检察监督工作的对策建议

张伶

江苏省泰州医药高新区人民检察院，江苏 泰州225300

浅析新形势下开展行政执法检察监督工作的对策建议

张伶

江苏省泰州医药高新区人民检察院，江苏 泰州225300

党的十八届四中全会提出关于深化行政执法体制改革，强化对行政权力的制约和监督的要求，检察机关行政执法检察监督工作面临着新形势下的新挑战和新任务。本文从检察机关开展行政执法检察监督工作的情况和存在的问题为切入点，遵循发现问题，解决问题的思路，针对如何进一步完善行政执法检察监督工作进行初步的研究分析。

行政执法检察监督;督促履行职责;公益诉讼;支持起诉

在我国，法律监督特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作［1］。而行政执法活动正是执行法律的过程，因此，由检察机关对行政执法活动进行监督是检察监督权的应有之义。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》通过多方面授权，进一步强化了检察机关行政执法行为监督的职能［2］。但是，长期以来检察机关对行政执法工作的监督，无论是在理论还是在实践中都缺少应有的重视程度。因此，面对司法改革对检察机关提出的新要求，如何适应新形势，构建更为系统科学的行政执法检察监督制度体系，是检察机关需要认真思考解决的问题。

一、强化行政执法检察监督的基础

(一)强化行政执法检察监督的现实基础

近年来，行政机关执法问题屡屡曝光，群死群伤事故多发频发。所有事件背后，无不折射出行政不作为、乱作为的问题。行政机关的权力运行关乎全体公民的切身利益、关乎国家的长治久安，对其进行有效的监督制约是实现依法治国的核心。然而，我国现行法律制度框架内的行政监督体系却因为制度设计和实际运作等层面上的弊端，难以发挥其应有功效。这些都为强化行政检察监督提出了要求。

(二)强化行政执法检察监督的政策基础

十八届四中全会提出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确要求健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。同时要求，完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。《决定》中明确要求，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

(三)强化行政执法检察监督的法律基础

修改后的行政诉讼法着力要解决行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的问题，充分体现对行政机关及其权力的约束，保障行政相对人的合法权益，也进一步加强了检察机关的监督作用。

首先，修改后行政诉讼法将相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，降低了行政诉讼受理和立案的门槛，防止法院以抽象行政行为为由将部分矛盾纠纷排除在司法程序之外。其次，对检察机关抗诉的范围作出明确界定，增加了检察建议的监督方式。再次，修改后行政诉讼法还规定检察机关对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，适用《民事诉讼法》的相关规定，明确了检察机关对行政执行活动的检察监督权。这些都为强化行政执法检察监督提供了法律依据。

二、当前行政执法检察监督工作中存在的问题

(一)行政执法检察监督立法和制度性支撑相对薄弱

对行政机关的活动实行检察监督就应以法律和制度作为基础支撑［3］。从立法层面来看，除了《刑法》及《刑事诉讼法》对检察机关通过查处行政执法工作人员渎职、侵权犯罪进行监督外，具体到行政检察工作层面，行政执法检察监督至今还没有明确的立法依据。中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定虽然从政策层面对行政执法检察监督作出原则性规定，但立法必须及时跟进，否则在缺失具体的法律依据和统一的执法标准的情形下，各地检察机关在开展行政执法检察工作时往往无法可依，一定程度上影响了行政执法检察监督的权威性和公信力。

(二)监督方式缺乏刚性效力导致行政执法检察监督力度弱

目前，民事行政检察部门开展行政执法检察监督的主要手段是向行政执法机关发出检察建议、纠正违法通知书。但是这两种监督方式本身不具备法律强制效力，而检察机关又缺乏有效的法律手段落实监督。检察监督之所以会如此被动，归根结底是由于检察机关的监督方式缺乏刚性效力，法律对行政机关不落实缺乏惩罚性规定，因此如何增强检察监督方式的刚性效力，实现检察监督有力，确保监督有效是我们应当进一步思考的问题。

(三)行政执法监督反馈机制不健全，后续跟踪监督不足影响监督效果

根据基层检察院的办案实践来看，行政机关对检察机关监督的反馈存在以下问题:一是反馈时间不及时甚至个别案件没有反馈;二是反馈形式不统一;三是反馈内容无实效。有的行政机关未采取实质性整改措施，甚至寻找各种理由进行辩驳，推脱责任。此外，对多数案件，检察机关发出检察建议后以收到行政机关反馈文书作为结案标准，至于行政机关是否依照检察建议进行了整改，整改效果如何等不再开展后续跟踪监督，一定程度上导致部分行政执法监督流于形式，监督效果未充分体现。

三、发展和创新行政执法检察监督工作的几点建议

(一)完善行政执法检察监督权的有关立法规定

《立法法》规定，人民检察院的职权通过制定法律授予。现行《人民检察院组织法》中，第5条所列出的检察机关的5款职权将人民检察院局促地定位成了刑事检察院，将宪法规定的法律监督的范围缩小到了刑事法律监督甚至更小，这明显不符合宪法的基本规定［4］。建议在《人民检察院组织法》中赋予检察机关对行政执法部门的行政执法行为进行监督的权能，并在行政处罚法、行政许可法等行政法中作明确规定。建议出台专门的行政执法检察监督法律法规或司法解释，对检察机关监督行政执法的原则、监督范围、方式、程序、行政执法部门的配合义务以及不予配合的法律后果等予以明确。

(二)构建顺畅的监督线索移送机制

检察机关的各个职能部门要在充分发挥各自职能作用的基础上，做到信息共享、密切合作。建立情况信息通报制度，在加强保密工作的前提下，反贪、反渎部门要定期通报查处行政执法部门工作人员案件的情况，控申部门要定期通报举报行政执法部门工作人员经济问题、行政案件申诉等线索的情况，民行检察部门要定期通报行政诉讼申诉案件的情况，侦监、公诉部门要定期通报立案监督、批捕、起诉行政执法部门移送的犯罪案件的情况。同时为解决检察机关内部对行政监督存在多头履职的问题，建议根据健全行政执法和刑事司法衔接机制的要求，明确民行检察部门为行政执法监督的牵头部门，统一此项工作。

(三)进一步完善配套监督机制

1．建立支持起诉、公益诉讼制度。支持起诉即合法权益受到行政权非法侵害的行政相对人(通常为弱势群体)在其无力提起行政诉讼时，检察机关可以支持行政相对人向法院起诉。公益诉讼在我国现有法律包括修改后的《行政诉讼法》中均没有规定。建议立法应当赋予各级检察机关代表国家提起公益诉讼的权力。

2．建立检察机关参与行政诉讼的制度。要加强检察机关对行政执法活动的监督，必须建立检察机关参与行政诉讼的制度。明确检察机关参加行政诉讼的时间、地位、案件范围、参与庭审活动的任务。

3．增设惩戒提议权。通过完善对行政违法的处罚权和相关国家公务员惩戒制度，赋予检察机关行政处罚和处分提议权，明确检察机关的提议的法律效力。有关机关收到检察机关的提议之后，应当立案，并在调查核实的基础上作出是否给予行政处罚或处分的决定。

［1］张智辉．“法律监督”辨析［J］．人民检察，2000(5):43．

［2］李雪慧．确保检察权在正确的轨道上运行——十八届四中全会＜决定＞对检察机关的顶层设计试析［N］．检察日报，2014－12－25 (7360)．

［3］杨建顺．完善对行政机关行使职权的检察监督制度［N］．检察日报，2014－12－22(7357)．

［4］汤维建，杨子强．人民检察院组织法修改与民事检察监督［J］．山东警察学院学报，2013(1)．

D922．1;D926．3

A

2095－4379－(2015)13－0164－02

张伶(1988－)，女，江苏泰州人，江苏省泰州医药高新区人民检察院助理检察员。