关于城管问题法律治理对策的思考

田太荣

西安交通大学法学院，陕西 西安710049

关于城管问题法律治理对策的思考

田太荣

西安交通大学法学院，陕西 西安710049

“城管”是城市管理综合行政执法的简称。“城管”与“城市管理”是两个内涵和外延截然不同的概念。我国“城管”诞生十余年来，由于种种内在和外在的原因，一直备受争议，时刻处在社会的风口浪尖上。为什么“城管”会受到社会各界如此的广泛关注?“城管”在哪些方面存在难以解决的现实问题?存在哪些法律方面的困惑?这些问题又如何有效处理呢?本文拟就这方面问题进行分析，探讨“城管”的概念内涵、性质特征、产生发展，深入考察城管存在问题的原因，并从法律治理的角度提出统一立法、联合执法、疏堵结合、依法执法、文明执法等相关的法律治理途径。

城管;城市管理;相对集中行政处罚权;综合行政执法;法律治理

“城管”是中国当前社会比较流行的词汇之一，其本义是城市管理综合行政执法，简称城管执法，人们普遍称之为“城管”。我国城管自1996年产生以来，虽然对城市的建设和发展产生了巨大的推动作用，但也一直饱受社会诟病，必然有其深层次的原因。

一、城管的内涵探讨

城管是城市管理综合行政执法的简称，它与“城市管理”是两个截然不同的概念。城市管理是一个时间、逻辑和知识三个维度的系统管理。而“城管”只是城市管理中市容市貌、环境卫生、城市综合形象等方面的管理，且主要履行行政检查、行政处罚和行政强制职能，其内涵和外延要远远小于“城市管理”，实践中许多人将两个概念混为一谈。

在我国学术界，关于城管的解释非常之多。一般而言，城管是指城市管理综合行政执法，是在我国城市管理领域将规划、建设、市政、环保、市容、工商、公安交通等多部门的部分或全部职权集中交由新成立的一个部门行使，这个部门就是城市管理综合行政执法机关。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发［2002］17号)规定，城管执法的职责主要包括违章建筑、占道经营、机动车违法停放、户外广告、市容环境、城市绿化等，但不限于上述范围。

这一解释涉及两个概念:一是相对集中行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。二是综合行政执法。顾名思义，综合行政执法就是综合行使行政执法职权，其不仅包括行政处罚，还包括行政检查、行政强制、行政许可等行政执法行为。而本文所称的城管实质就是指在城市管理领域集中对规划建设、环境卫生、公安交通、工商管理、城市容貌等综合工作进行行政检查、行政处罚和行政强制的一系列过程。

二、城管的性质特征

城管到底是一种什么权力，它与行政权、警察权有什么不同。从我国当前各地的实践情况看来，城管执法机构都是地方政府的行政机关，具有一定的行政管理权。但这种行政管理又不同于一般意义上的行政管理，没有具体的管理内容，只做行政检查、行政处罚和行政强制。因此，有学者认为，城管权力是一种公物警察权，“公物警察，为维持社会秩序，为防遏关于公物之自然的、人为的危害，而限制人民自由之作用，为国家警察一种。”“警察”是“广泛地指为了维持社会法律的安全和秩序，基于一般统治权，对国民进行命令、强制的作用。”笔者认为这种解释是比较妥当的。“城管”侧重于公共秩序，是“公物警察”;警察侧重于公共安全，是一般意义的警察。两者有一定的联系，也有一定的区别。城管执法权是一种介于行政权和警察权之间的行政权力，按照行政法学者范扬的解释，城管执法是一种“公物警察权”。

从城管内涵及城管权力性质的分析可以看出，城管具有以下具体特征:一是综合性。城管综合行使规划、建设、市容、环保、绿化、工商、公安交通等相关部门的全部或部分职权，其权力本身具有一定的综合性。二是复杂性。城管执法机构设立之后，相关行政部门都将自己在城市管理方面不愿管或不好管的“难缠事”交给了城管，比如小商小贩、乱搭乱建、机动车停放、渣土车等，这就导致了城管执法的复杂性，城管执法自产生之日就处于困难复杂之中。三是地方性。城管是对城市公共事务的管理，而城市本身就是地方的。城管自诞生以来一直都是地方政府所属的行政机关，目前只存在于市级以下地方政府之中，省以上、包括国家部委均没有设立相应机构。四是强制性。城管权力是一种公物警察权，警察权本身是一种强制权。虽然城管不具备人身强制性，但城管作为一种特殊的行政机关，依法具有一定的物的强制性或者说“公物强制”。实践中相比其它行政机关而言，这种特点更为突出。

三、城管的发展历史

1996年之前，我国不存在城管。对小商小贩的管理，工商部门、卫生部门、市容部门以至公安交通部门都能管，这就产生了职权交叉、多头执法的情况，出现了“七八个大盖帽管不了一个破草帽”的现象，并且在各地城市尤为突出。因此，对这些实际问题必须开展行政执法体制改革。

正是基于这一问题的考虑，1996年颁布的《行政处罚法》第十六条设立了相对集中行政处罚权制度，并在城市管理领域试点开展综合行政执法。2002年8月，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权各省、直辖市、自治区人民政府在相关城市试点的基础上全面推进相对集中行政处罚权制度。之后全国各地包括部分县城、建制镇等都设立了城管执法队伍。据统计，目前全国656个城市已有621个城市开展了相对集中行政处罚权工作，占城市总数近95%，大中城市几乎都开展了此项工作，个别地方已经延伸到乡镇一级。

从当前情况看，各地城管执法机构基本有效履行了城市管理职责，虽然发生了很多社会冲突事件，但总体来说保障了城市良好的市容环境，给人们提供了干净整洁的城市生活。目前，各地方政府都在加强城管执法力量，特别是绝大部分新成立的城市开发区或城市新区都是首先建立自己的城管队伍，将其看作一定的武装力量，保障开发建设工作的顺利进行。

四、城管存在的核心问题分析

当前我国城管执法方面存在很多问题，有法律地位方面的，执法资格方面的，还有执法体制、组织机构、职权配置方面等等。但城管执法最受关注的、也是面临的核心问题主要集中在城管执法者与小商小贩的冲突上面。这种冲突显示了弱势群体基于生存问题与城管执法的对抗。城管欺负小贩、城管致人死亡等等这些事件导致群众对城管执法的蔑视和谩骂。与此同时，也存在许多城管执法人员被小商小贩非法伤害的事件，包括城管被泼硫酸、被小贩刺死等事件。城管的苦也无处诉说，这里不一一列举。同时，城管在执法活动中所显示的强大威力也经常被人们议论纷纷，主要体现在拆除违法建设上面。比较典型的是2013年9月4日青岛崂山区城管强拆解放军军区大院警务室;2010年10月29日贵阳云岩区城管强拆公安局刑侦大楼等，这种对抗军警部门的违法整治，显示了城管执法的强大力量。总之，城管的宣传现象与媒体舆论导向有关，新闻媒体部门不能带着有色眼镜看问题，必须真实、客观的报道。

根据以上分析，城管存在的冲突事件与城管的行政强制权紧密相关，那么城管到底有没有行政强制权呢?根据《行政强制法》规定，行政强制权分为行政强制措施权与行政强制执行权。城管执法机构作为行政机关，依法享有行政强制措施权，即能够根据法律规定暂扣、查封涉及违法事实的财物。实际上现实中发生的种种暴力抗法都与城管的这种强制措施权有关。同时，根据《行政强制法》规定，行政强制执行权只能由法律设定，城管执法部门目前还没有被赋予行政强制执行权，只能依法申请人民法院强制执行。现实中出现的城管拆除违法建设，基本都是在联合执法中配合规划部门拆除违法建设，其主体是规划部门，规划部门依法享有强制执行权，只是城管在配合拆除过程中由于其敏感性而广受社会关注，都以为是城管在强制拆除，但实际情况并非如此。

五、城管的法律治理对策

城管作为一种公共治理现象，在目前中国社会存在很多问题，需要进行合法有效的社会治理。社会治理是综合性采取法律的、政策的手段或方法对治理对象进行规范，使之实现治理目标的过程。其中，法律治理基于其强大的社会治理功能而被广泛运用于社会生活。从城管当前的实际情况出发，笔者认为，城管的法律治理应该作好以下几点:

(一)制定全国统一的城管法律

城管执法到目前为止还没有国家层面的法律规范。各地有立法权的城市基本都制定了地方性法规或规章，无立法权的城市通过制定规范性文件来设置城管。但对于是否需要制定全国统一的城管法律，在理论界还没有达成一致，甚至有学者提出要取消城管。笔者认为，城管对于城市建设和管理的积极作用必须肯定。既然城管执法暂时取消不了，还不如去有效规范。建议国务院或全国人大尽快制定统一的城管法律法规，使得城管执法工作有法可依。

(二)依法执法有难度但必须坚持依法执法

由于城管面临的都是弱势群体，面对的都是各部门不愿管、不好管的难缠事。因此，城管执法即便是依法执法，也存在一定的困难。因为行政相对人面临着生存问题，极易对抗执法。实践中大多情况下城管没错，但面对着各部门移交过来的“难缠事”和相对人的生存问题，城管难以依法执法，这就产生了“城管做事难以讲规则”，也就出现了很多暴力事件。因此，为了有效治理城管执法，城管执法部门作为行政执法机关，必须始终坚持依法执法，这也是城管执法的根本保障和首要条件。

(三)文明执法、提高素质是根本途径

面对弱势群体，城管在依法采取强制措施时，法律失灵了。即便你是依法执法，但当事人涉及生存问题，而城管为了维护法律的权威和严肃，实践中避免不了冲突事件，这就导致城管处于一定的困境之中。因此，城管执法者只有文明执法，不断提高自身思想素质和业务素质，以人为本，始终考虑人民群众的根本利益或者行政相对人的根本利益，“以人为核心”，才能妥善解决城管面临的种种困境。当然这里的提高素质，也包括行政相对人的素质，只有我们广大国民的素质都得到了提高，城管法律冲突现象才能根本解决。

(四)疏堵结合、联合执法是工作方法

城管执法中最难面对的是小商小贩、渣土车乱倒、违法建设查处等问题，其实对于这些问题的解决要采取包括沟通协调在内的多种办法。实践中比较有效的是“疏堵结合”，即要疏导小商小贩，给其设立固定的场所、明确具体的时间，有效处理城市环境与弱势群体生存之间的矛盾，这样就可以解决问题。渣土车乱倒、违法建设查处也是一样，都要进行疏堵结合才能有效处理。同时，执法时还要采取联合执法的方法。因为城管履行的是相关行政机关移交过来的职能，只有与相关行政机关联合起来，尤其是规划、建设、市政、市容、环保等相关行政部门的联合，实践中为防止相对人暴力抗法，城管还需与公安、街道办、社区等多部门联合，才能全面有效解决冲突。

［1］熊文钊主编．城管论衡——综合行政执法体制研究［M］．北京:法律出版社，2012．3．

［2］姜明安主编．行政法与行政诉讼法［M］．北京:北京大学出版社，2011．9．

［3］肖金明．执法与处罚的行政权重构［M］．北京:法律出版社，2009．7．

D922．1

A

2095－4379－(2015)13－0130－02

田太荣(1979－)，男，汉族，陕西韩城人，西安交通大学法学院2013级博士研究生，研究方向:法律治理学、执法理论等。