论环境民主下的公众参与制度

论环境民主下的公众参与制度

王泽宇

北方工业大学，北京100041

摘要：环境民主是环境与资源保护法中的一项基本原则，而公众参与是环境民主原则指导下的一项重要制度，随着当今环境问题的不断恶化与公众对于环境保护的意识觉醒，环境民主下的公众参与制度也将拥有其不可估量的现实作用与未来意义，所以对于公众参与制度的研究变得刻不容缓。

关键词：环境民主；公众参与；环境法治

中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)14-0186-03

作者简介：王泽宇(1994-)，男，汉族，山西长治人，北方工业大学本科生。

民主是历史上最古老而又最重要的法律价值之一，也是现代人们不懈追求的目标之一。民主的定义是以多数人的意志为政权的基础，承认全体公民自由、平等的统治形式和国家形态。①而在现代社会中，民主是一个含义较广的概念，常常用于表示具有平等、自由性质和特征的状态、现象，其已经成为人类社会普遍的价值观和现代文明国家的根本原则。而民主在环境法学中的应用具体表现为环境民主原则，环境民主原则是环境与资源法中的指导性原则，不仅体现为环境程序法中的民主性，而且体现为环境实体法中的民主性。即在环境民主原则的引领下，通过民主立法建立环境与资源法的体系，确立公民、组织、国家等主体的实体权利义务，再通过建立民主程序，以保障环境法主体的权利义务。

在我国，环境民主主要指公众有权通过各种途径和形式开展环境保护活动，参与对国家环境事务的管理。②对于环境民主原则，学界有不同的争论，有学者将其直接称之为“公众参与原则”，有学者将其称之为“依靠群众保护环境原则”，笔者认为将环境民主原则直接等同于公众参与或者依靠群众保护环境都是有失偏颇的，环境民主作为一项指导性原则，有其宏观性与全面性，其既能反映公众积极参与环境保护管理又能体现依靠群众保护环境，既能体现公众在环境保护中参与的权利，又能体现公众在环境保护中应尽的义务，所以环境民主原则应有其更为广阔的内涵与外延，而不应局限于某个制度。公众参与则是环境民主原则的一个重要表现，指的是群众参与政府公共政策的权利。走群众路线强调的是政府的领导方法与群众的义务，而公众参与强调的是群众的权利与政府对此权利的保护。③

本文旨在探究环境民主原则的过程中，以环境民主原则的发展为背景，以具体的公众参与制度为落脚点，对当代世界公众参与制度的形成与发展、涵义与内容以及不足与完善进行研究，以期能够为中国环境民主原则下的公众参与制度的发展提供一些借鉴。

一、环境民主下公众参与制度形成与发展的基础

公众参与制度作为西方的舶来品，在我国适用的时间并不长，其根源于西方环境保护的理论与实践的发展，成熟于人们对于环境问题不断变化的应对与解决之中。笔者认为要探究公众参与制度的内涵，必须先搞清其形成的历史背景以及其理论和实践基础，从而探寻出其内在含义。

(一)历史背景

西方的民主之花在古希腊的民主政治中盛开，并且影响了此后几千年的历史，从此西方不论在文化上还是政治上都深深地留下了民主的印记，在后来，无论是文艺复兴还是启蒙运动，无论是《独立宣言》还是《人权宣言》，民主都发出了耀眼的光辉，自然，环境民主的历史文化根基也来源于此。环境民主是民主在环境方面的一个延伸，是民主精神在环境领域的一个重要表现。而环境民主的萌芽则始于近现代，在经历过第一次工业革命和第二次工业革命之后的西方世界，人们对于环境问题的认识和理解也逐渐深化，从最初的“头痛医头，脚痛医脚”到后来的环境法体系初步形成，再到环境法的综合化、一体化发展，环境民主化，在全球化大背景下的环境问题中得以体现，仅凭政府的管理已经无法面对日益复杂的环境问题，而民众是环境问题的直接受害者，也是对于环境问题最有发言权的群体，如果不能较好地运用群众的力量，结果必将得不偿失，所以公众参与制度逐渐在环保领域内起到了不容忽视的作用。

(二)理论与实践基础

此外，公众参与制度有其理论与实践基础，即公民环境权理论的发展与群众性保护环境运动的实践。

如果说民主精神对于公众参与制度来说是一种历史底蕴的存在，那么环境权的发展对于公众参与来说就是一种新的、正在发展中的理论。环境权理论是本世纪1960年代以来，基于环境污染损害和西方国家呼吁环境立法以保护环境的过程中提出来的。1970年3月《东京宣言》呼吁，“我们请求，把每个人享有健康和福利等要素不受侵害的环境权利和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”我国张文显教授在对权利义务做分类时也曾将环境权列入人类权。④由于环境权所体现的是一种公共利益即环境利益，那么实现和保护环境利益的方式就是公益诉讼，这就为公众参与制度打下了理论基础。

从辩证唯物主义的角度看，认识与实践是对立统一的，实践为认识的发展提供动力，认识又反作用于实践。公众参与制度有其理论基础，必有其实践基础，1970年4月22日，美国首次举行了声势浩大的“地球日”活动，呼吁创造一个清洁、简单、和平的生活环境。1990年4月22日，全球140多个国家、2亿多人同时在世界各地举行形式多样的环境保护宣传活动，以期唤起人类爱护地球、保护家园的意识，从而改善全球整体环境，促进资源开发与环境保护协调发展，进而改善地球的整体环境。⑤在环保运动发展的背景下，公众参与制度拥有了坚实的实践基础。

二、环境民主下公众参与制度的涵义与内容

公众参与制度并不是环境领域的一项特殊制度，其最初指的是在政治生活中，公众在代议制民主中参与投票选举活动，在不断的发展中，公众参与开始应用于环境、公共卫生等领域，其外延也更加广泛。蔡定剑教授认为：公众参与“作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。⑥通过参考蔡定剑教授的对于公众参与的定义，笔者认为，实际上，公众参与可以理解为：在特定事务上，公众与政府等公共权力机关的一种信息与行为的互动，并且通过互动，来有效地影响特定事务的发展进程。在政治领域是如此，在环境保护领域亦是如此。在环境领域，公众与政府的互动，在法律的权利与义务的规制下，公众通过一系列方式来监督政府，政府通过采纳群众意见来获得群众认可，如此，方可实现环境保护中的公众参与。

公众参与作为一项重要的环境保护领域的制度，有其独特的内容。众所周知，权利与义务相辅相成，笔者认为，公众参与亦是权利与义务的综合体，其内容也是关于权利与义务的内容。公众参与制度中，民众主要包含有环境知情权、环境参与权和环境救济权三项内容以及所享权利对应的义务。

(一)环境知情权是公民对于环境政策、环境问题、环境保护状况等一系列情况的知情权，环保行政机关应当将环境信息进行公开，接受民众的监督。这项权利也是公众参与的一项重要前提。

(二)环境参与权是指公民有权参与到环保活动的各项环节中去。如对于环境立法的建议，参与立法与行政执法听证会等。这是具体落实公众参与的一项重要权利。当然，这也是一项义务，民众有参与环境保护的权利，但同时，在我国《环境保护法》第六条中也有提到，一切单位和个人都有保护环境的义务。

(三)环境救济权是当公民的环境权益或者人身和财产权益遭到损害时可以通过司法和行政程序，使受到损害的环境权益得到赔偿和补偿。⑦其中环境公益诉讼就是环境救济权实现的一项重要途径。

三、环境民主下公众参与制度的不足与改善

李克强总理在2015年两会后答中外记者问中提出：“治理环境污染要抓住关键，今年的要害就是要严格执行新出台的《环境保护法》。环保法的执行不是棉花棒，而是杀手锏。”在2015年新出台的《环境保护法》中第五十三条规定：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。第五十三条为公众参与制度提供了坚实的法律保障。这无疑是公众参与制度的巨大进步。但是从公众参与制度现今在中国发展的状况来讲，是不容乐观的。笔者在分析不足的基础上提出了一些对应的解决途径以供参考，主要有以下三个层面：

(一)从源头来看，公众参与制度的立法是有其不足的，如环保法第五十三条仅为一项原则性规定，并没有在法律中规定具体的落实方案，虽然我国有行政法规作为补充，如国家环保总局在2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，但是这些法规大都由专家和有关部门制定，民众在参与度上显得微乎其微。政府需要进一步放开公众参与立法力度，立法的过程应由自上而下逐渐过渡为自下而上，可采用听证会等多种形式，但又不能流于形式主义，要兼顾到公益与个人利益，必要时政府应当进行环境法规的知识讲解和普及，以使一部分对于环境标准理解不足的群众能够更好地参与到环境立法中来。

(二)从过程来看，环境法律和法规中公众参与制度的具体落实是一项重点，更是一项难点。虽然我们不能苛求制度的完美，但是不足之处是需要我们不断改正和完善的。首先要指出，我国现行的公众参与中，公众在与政府的互动中处于弱势地位，环境执法的过程存在大量执法不当的问题。其次，推动环境执法的动力明显不足，大多数靠网络或者传媒通过新闻报道，从而将环境污染事件转化为具有一定公众影响的事件，然后政府迫于压力从而进行环境执法，这就使得环境执法的效率低下，执法公正在这样的背景下很难得到保证。所以环境执法迫切需要公众的有效参与，例如可以由公众选举代表来参与到环境执法的过程中，对环境执法进行监督，同时，还应保障公众对于行政机关执法的建议与投诉权，通过政府授权来使群众组织参与到环境纠纷的调解与环境执法的监督中。

(三)从结果来看，我国环境诉讼的制度一直存在一些不足，而恰恰环境诉讼是公众参与中的一项重要环节，也是公众能够运用法律武器维护自身合法环境权益的一项重要制度。但是我国环境诉讼的原告仅限于与直接受害人和法律规定的有关机关和组织，这就使得环境维权变得难上加难。环境污染有其广泛性与不确定性，很多污染都具有潜在性和突发性，所以环境公益诉讼不能仅限于直接受害人，还应突破这种局限，将直接利害关系人变为非直接利害关系人，扩大原告的范围，并且通过制定严格的环境公益诉讼程序来防止滥诉的发生和保障公民合法的诉权。

我们可以借鉴一些公众参与模式发展较好的地区，如嘉兴模式，嘉兴市成立了以非政府组织(社会组织)为主体的环保联合会，其下属组织包括市民检查团、专家服务团、生态绿色宣讲团、环境权益维护中心、环境学会等民间组织机构。以环保联合会为龙头、三团一中心为支撑的组织框架，构建起政府引导公众参与的环境治理新格局。⑧公众参与制度的系统化，多维的环境纠纷解决机制和公众参与方式，是值得我们学习的典范。我们还可以借鉴外国的先进经验，取长补短，从而使我国的公众参与制度在环境民主的基础之上开花、结果。

[注释]

①中国大百科全书数据库[EB/OL].http：//dbk2.chinabaike.org/indexengine/indexsearchframe.cbs，2014.

②蔡守秋主编.环境资源法教程(第二版)[M].北京：高等教育出版社，2010，8：136.

③蔡守秋主编.环境资源法教程(第二版)[M].北京：高等教育出版社，2010，8：136.

④张文显.法学基本范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，1993：103.

⑤百度百科，词条“世界地球日”[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=s5lJUQ-Qbq_0ceXKMAXky-MH56SKeUTGaMUvcPbHy3Bz3ooBWlaqq8jbWmRSiqLr.

⑥蔡定剑.公众参与：风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009.8.

⑦王宏巍.环境民主原则简论[Z].中国法学会环境资源法学研究会与学术研讨会，2008.

⑧沈栖.环境民主：嘉兴模式的要旨.东方网[EB/OL].http：//pinglun.eastday.com/p/20141203/u1ai8473593.html.

[参考文献]

[1]中国大百科全书数据库[EB/OL].http：//dbk2.chinabaike.org/indexengine/indexsearchframe.cbs，2014.

[2]蔡守秋主编.环境资源法教程(第二版)[M].北京：高等教育出版社，2010.8.

[3]张文显.法学基本范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，1993：103.

[4]百度百科，词条“世界地球日”[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=s5lJUQ-Qbq_0ceXKMAXky-MH56SKeUTGaMUvcPbHy3Bz3ooBWlaqq8jbWmRSiqLr.

[5]蔡定剑.公众参与：风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009.5.

[6]王宏巍.环境民主原则简论[Z].中国法学会环境资源法学研究会与学术研讨会，2008.

[7]沈栖.环境民主：嘉兴模式的要旨.东方网[EB/OL].http：//pinglun.eastday.com/p/20141203/u1ai8473593.html.

[8]蔡守秋.环境公平与环境民主——三论环境资源法学的基本理念[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2005，9，7(3).

[9]蔡定剑.中国公众参与的问题与前景[J].民主与科学，2010(5).

[10]王灿发，程多威.新<环境保护法>下环境公益诉讼面临的困境及其破解[J].法律适用，2014(8).