浅谈我国缺陷产品召回法律制度的立法完善

浅谈我国缺陷产品召回法律制度的立法完善

王娇蓉马松

云南大学法学院，云南昆明650000

摘要：缺陷产品召回法律制度作为一种预防和减少损害发生的风险防范机制，目前在世界各国已经普遍建立，而我国发展相对落后。近年来，我国产品事故频发，缺陷产品无处不在，损害着消费者的合法权益。为保证消费者的人身和财产安全，维护市场秩序，我国应该尽快建立和完善缺陷产品召回法律制度。

关键词：缺陷产品；消费者；召回；法律制度

中图分类号：D922.294

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)14-0180-02

作者简介：王娇蓉(1990-)，女，汉族，云南保山人，云南大学法学硕士研究生，研究方向：民商法学；马松(1990-)，男，汉族，山东德州人，云南大学法律硕士研究生，研究方向：经济法。

缺陷产品召回制度最早在美国确立，之后在全球范围内得到认可和普及。近几年，我国的缺陷产品召回制度有了一定的发展和进步，在维护消费者权益和市场公平竞争机制等方面发挥了积极的作用，在立法方面也取得了一定的成果。但是，缺陷产品召回制度作为舶来品，不可避免的在发展中遇到各种问题，频繁发生的产品安全事故也表明我国建立和完善与我国国情相符的缺陷产品召回法律制度迫在眉睫。

一、缺陷产品召回制度概述

(一)缺陷产品召回制度的概念

缺陷产品召回制度是指产品的生产商、销售商或进口商对于其生产、销售或进口的产品存在危及消费者的人身财产安全缺陷的，依法将该产品从市场上收回，并免费对其进行修理或者更换的制度。

(二)我国缺陷产品召回法律制度的发展现状

与美国等发达国家相比，我国缺陷产品召回法律制度的建设相对滞后，始于21世纪，相对于之前的法律空白，已经取得了一定的成就，形成了一系列的立法成果。目前，作为我国最高立法机关，全国人大制定的有关产品缺陷召回的法律主要包括：《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《食品安全法》等。此外，还针对不同的产品制定了部门规章，例如，《缺陷汽车产品召回管理条例》、《食品召回管理规定》、《药品召回管理办法》、《儿童玩具召回管理规定》等。2009年国务院就《缺陷产品召回管理条例》公开征求意见，虽然其送审稿目前尚未通过，但也是我国缺陷产品召回制度在法律层面的一次重大飞跃。

缺陷产品召回法律制度的建设对于保障消费者的权益发挥着积极的作用，使越来越多的企业和消费者认识到召回的重要性。越来越多的大型企业尤其是汽车产业在发现缺陷时，会主动启动召回程序。产品召回对于我国来说是一种新制度，虽然取得了一定的成效，但是仍需要一个漫长的认识和接受过程。目前，社会公众对于该制度还存在一定的误解，其在发展过程中依然存在很多问题，因此该制度的建设和完善任重而道远。

二、我国缺陷产品召回法律制度存在的问题

(一)立法层级低

目前，我国关于缺陷召回的立法基础相当薄弱。我国并未制定出一部《缺陷产品召回法》来规范缺陷产品召回中的有关问题和行为，而主要是以规章的形式对某些具体产品加以规范。我国缺陷产品召回所涉及的法律目前只有：《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《食品安全法》等，而《产品质量法》和《消保法》对于缺陷产品的召回仅仅是简单提及，并没有单章具体规定召回的主体、召回的流程等等，在实践中的可操作性并不大；《食品安全法》中明确规定了食品召回制度，是第一次以法律的形式确认召回制度，但是召回的对象仅仅限于食品。而其他规定产品召回的大多是部门规章，例如：《缺陷汽车产品召回管理条例》，这些规定立法层级较低，各规定之间存在差异，缺乏权威性和约束性，对于企业的威慑力并不大。在经济发展迅速和产品质量问题层出不穷的今天，我国的立法状况无法全面的维护消费者的合法权益。

(二)召回对象范围狭窄

我国缺陷产品召回制度目前明确规定的召回对象的范围主要包括：食品、药品、儿童玩具、汽车等，与欧美等发达国家相比，我国召回制度包含的对象有限，范围狭窄，不具有普遍性。而随着我国经济的飞速发展，在现实生活中，消费者要接触成百上千的产品，其中很多产品都存在或者潜在缺陷，这些缺陷对人们的人身安全和财产安全构成了严重威胁。然而由于我国缺陷产品召回制度涉及范围有限，很多产品例如化妆品、家用电器等日常生活用品的召回往往无法可依，不能通过召回制度来保障消费者的权益。

(三)企业违法成本低

2013年1月1日开始施行的《缺陷汽车产品召回管理条例》规定罚款金额为缺陷汽车产品货值金额的1%至10%之间，虽然与之前最重罚款3万元相比已经有了很大的进步，但是与发达国家动辄上千万甚至上亿的罚款相比，我国对于违反缺陷产品召回义务主体的惩罚过轻，无法起到应有的威慑力，企业也难以产生主动召回的动力。违反召回义务所付出的罚款远远低于产品召回的成本，而且召回缺陷产品一定程度上会使企业形象受损。对于追求利润的企业来说，更乐于支付小额罚款，隐瞒缺陷的存在或者怠于履行召回义务。

此外，部分地方性的大型企业作为地方经济支柱，地方政府出于本地经济发展的需要或者为保证自己的政绩的考虑，在企业出现缺陷产品需要采取召回措施时，甚至会出现帮助企业隐瞒缺陷的情况，这样做，一方面纵容了企业的违法行为，使政府的公信力受到质疑，另一方面也严重损害消费者的合法权益。

(四)行政机关执法力度不够

由于缺少科学分工的监管和执法体系，导致缺陷产品召回工作在落实的过程中存在行政机关监管不力，执法体系混乱的问题。目前，在我国的行政机构体系中，并没有一个专门的机关来负责缺陷产品的召回工作。根据我国现有法律法规的规定，除药品等专业性较强的产品由各级药品监督质量局来负责，其他的一般性的产品主要是由国家质量监督检验检疫总局负责统一协调和组织，各省级质量技术监督部门负责本行政区域内的产品召回工作；同时还规定海关、工商等在各自职权范围内具体开展工作。

这种分级分区的管理体制看似合理，但在操作中往往会出现很多的问题。首先，很多产品都是在全国甚至是全世界范围内流通，已经突破了地域的限制，我们并没有建立统一的产品信息网络，各省之间的信息可能会出现不对称的情况。当产品出现问题时，不同省份的监管机关可能会相互推诿，导致召回工作效率低下，而最终损害的是消费者的权益。

三、完善我国缺陷产品召回法律制度的建议

(一)完善缺陷产品召回法律体系

从我国目前的立法现状来看，我们应该提高立法技术，尽快通过和出台《缺陷产品召回管理条例》，根据该条例的具体实施状况发现问题为其上升到法律层级做准备。该条例的顺利实施，可以为全国人大或者全国人大常委会制定的《缺陷产品召回法》打下良好的基础。《缺陷产品召回法》应明确规定缺陷产品的认定标准、明确产品召回的义务主体、产品召回的程序、惩罚和赔偿机制以及产品召回的监管者职责等内容，形成以企业主动召回为主，政府强制召回为辅的召回方式。提升缺陷产品召回立法的法律层级，赋予其高权威性，为一般产品的召回提供法律依据，使消费者维护权益以及企业启动召回程序有法可依，保证产品召回的顺利进行。

此外，由于不同产品的特性不同，其缺陷的认定标准不可能完全统一，为避免召回困难，缺乏可操作性，在遵循一般产品召回原则的同时，应该针对具体问题具体对待，完善我国针对特定产品召回的部门规章，形成一套以《缺陷产品召回法》为中心的较为完善的法律体系，更好的规范企业召回行为，保护消费者的权益。

(二)扩大缺陷产品召回的适用范围

目前，我国缺陷产品召回制度适用的范围十分狭窄，仅仅涉及食品、儿童玩具、汽车以及药品等领域，这样狭窄的召回范围很难发挥好缺陷产品召回制度应有的作用。为了更好的维护消费者的权益和规范市场秩序，应该将更多的产品，尤其是与人们生活息息相关的一般性产品，例如家用电器、化妆品等纳入到召回体系中，让更多地产品召回实现有法可依。

(三)明确召回企业的法律责任

我国现有法律对于违反召回义务的企业惩罚力度较小，罚款数额少，形式单一，召回制度得不到有效的实施。所以，应该对召回企业的法律责任做出明文规定，建立一套完善的责任机制。

1.确立以民事责任为主，行政责任和刑事责任为辅的责任承担机制。民事责任主要是以经济制裁为主，要提高违反召回法律规定的罚款数额，加大违法成本，使其高于召回成本，避免隐瞒缺陷等情况的出现。另外，承担民事责任的方式还应包括公开赔礼道歉。对于部分严重违法企业予以“责令停业整顿、吊销营业执照”等行政处罚。刑事处罚在缺陷产品召回中适用的情形较少，但是其具有较强的威慑力，可以适当使用。例如：对于故意隐瞒或拒不召回产品出现严重后果的的直接责任人在必要的时候可以采取刑事措施。

2.确立惩罚性赔偿机制。惩罚性赔偿是指民事主体违反民事法律规定，通过法院判处的由侵害人向被侵害人支付超过实际损失的金额的一种损害赔偿。这种制度可以有效的促使缺陷的恶意制造者和违反召回义务的企业，在面对巨额的惩罚性赔款时，主动选择及时的召回缺陷产品。我国《侵权责任法》第47条规定：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”这是我国在缺陷产品召回方面对于惩罚性赔偿的规定。但是启动惩罚性赔偿的前提是“造成他人死亡或者健康严重损害”，这个条件过于严苛；另外对于惩罚性赔偿的数额没有具体的规定，赔偿数额取决于法官的自由裁量权。所以，我国应该将惩罚性赔偿机制具体化，根据企业的营业状况和召回表现来确定赔偿的数额。

(四)明确缺陷产品召回的监管主体

1.设立一个专门负责缺陷产品召回的中央行政机关，在其领导下在各地设立分支机构，负责一般性产品的召回。对于专业性较强的产品召回，可以协调相关专业部门进行配合。明确分工，细化职责范围，在全国形成一个比较完善的召回系统，各分支机构相辅相成，共同对中央召回机关负责。当出现由于产品在不同地域流通而不能确定监管部门的问题时，由中央召回行政机关决定。同时，法律应该赋予召回机关一定的行政处罚权，对于不履行召回义务的企业给予行政处罚。最后，设立专门的召回机构，由其负责和监管缺陷产品召回的每个环节，避免在缺陷产品召回过程中各部门职权冲突或者相互推诿情况的发生，提高产品召回的效率，更好的推动召回的顺利进行。

2.建立专门的投诉和公众监督平台。由于缺陷产品往往都是由消费者发现的，所以我们应该建立投诉机制，广开言路，使消费者对于发现的缺陷产品可以进行投诉。同时医疗机构、律师事务所等都可以提供缺陷产品的信息，由监管机构对集中反映的产品进行调查。此外，建立社会公众监督平台，这样一方面可以保证召回的效率，另一方面也可以保证召回机构执法的透明度和公正性。

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