湘西州地方饮用水源现状与法律保护的完善 *1

湘西州地方饮用水源现状与法律保护的完善*1

*基金项目：吉首大学校级科研项目资助《湘西州地方饮用水源保护法律制度研究》(14JDX006)。

陈北恩肖爱

吉首大学，湖南吉首416000

摘要：饮用水源作为一类用途最为重要，与人们生活紧密相关的水资源，已成为当前备受关注的焦点。近年来，湘西自治州(以下简称湘西州)随着工矿业的迅速发展和城市化进程的加快，饮用水源污染已相当严重，严重威胁着人民群众的饮水安全和身体健康。本文在实际调查湘西州饮用水资源现状的情形下，结合本地区的地方特色和饮用水源保护的相关法律文件，同时跟进国家水环境立法和政策指导，分析湘西州饮用水源法律保护中存在的问题并提出完善意见。

关键词：饮用水源；现状；法律保护

中图分类号：D922.66

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)14-0032-03

作者简介：陈北恩(1996-)，男，湖南岳阳人，吉首大学本科生，研究方向：法学；肖爱，男，吉首大学法学与公共管理学院副教授，研究方向：环境法学。

一、湘西州饮用水源现状

湘西州(109°10′-110°22.5′E，27°44.5′-29°38′N)位于湖南省西部，年均降水量在1295-1450mm.州内有52个地表水功能区划水域，其中源头区水域1个，渔业用水区水域14个，工业用水区水域6个，景观娱乐用水区水域6个.25个饮用水源保护区[1]包括12个一级保护区和13个二级保护区。笔者通过分析湘西州有关饮用水源的资料同时结合对吉首市几个饮用水源地的实地调查发现，湘西州饮用水源存在以下问题。

(一)先天性水质不良

岩溶地下水资源丰富是导致湘西州饮用水先天水质不良的重要原因。尽管地下水总量丰富，约为27.37亿立方米，占年总水资源量的20.6%。但同时湘西州矿产储量丰富，其锰矿、铅锌矿资源储量在全国名列前茅，钒矿资源更是有“钒海”美誉。而地表水与地下水相互转化导致很多区域地下水和地表水氟、砷含量及其它重金属超标，从而不能直接饮用。如保靖县野竹坪镇，龙山县洛塔乡，永顺县万民乡等乡镇，受海拔高度以及地形地貌、地层岩性的影响，饮用水源均为煤层逸出泉，水质中含氟、硫量极高。龙山红岩溪河水中锌含量高，凤凰县茨岩乡官寨村铅含量超标，花坦县部分乡镇地表水中锰含量高。[2]

(二)缺水严重

湘西州境内水资源总体丰富，全州共有河流一千余条，流域总面积共约16000平方公里，域内平均年径流量达到132亿立方米。但水资源丰富的同时，群众生活缺水现状也尤为严重。大致表现在以下几方面?区域性缺水明显。湘西州大部分地区山高坡陡，植被覆盖率低，从而土壤含水不足，加上地下水埋藏深，水利工程少等原因共同导致州内部分县镇缺水格外严重。干旱现象严重。由于特殊的天气系统和地质地貌特征所导致州内每年都有干旱发生，湘西民间向有“十年九旱，一年一小旱，三年一大旱”的说法。蓄水能力不足。据湘西水利局数据显示，目前全州水利工程蓄引提总水量22.71亿m3，其中有效水仅16.5亿m3。

(三)饮用水源污染严重

饮用水污染严重极大制约了饮用水源保护。造成水体污染的原因是多方面的，根据笔者的调查分析，总结为以下几个方面：①工业废水：湘西州工矿企业年废水排放量达几百万t，造成相当大的水域污染。且随着工矿业规模的扩大，污染区域也不断扩张。工业废渣、废水向河流的排放，致使全州清洁水域迅速减少，很多水域丧失饮用功能。②农业污水：湘西州由于其特定的丘陵地形，可用耕地面积少，再加上水土流失严重使农业生产大打折扣。为补充土壤肥力、消灭虫害，各式各样的化肥及农药被广泛使用在湘西州的农田中。农药的使用不仅使农作物遭至了更为严重和怪异的虫患，还破坏了自治州农村的生态食物链，污染了河流，对人类的生活环境形成威胁.湘西吉信地区甚至可以看到黑油油的溪流穿镇而过。[3]③生活污水：土家有一句民谚，“东边无水不建宅，建宅无禄更济贫”。在独特的地区文化的影响下，湘西出现了大量水上小镇，吊脚楼等依水而建的建筑。这滨水而居，临水而筑的村镇形式给水域带来的污染也不容忽视。据统计显示，湘西自治州每年排放的生活废水和工业生产废水约5846万t，年均产生垃圾397万t，随着群众生活水平的改善，制造的生活污水和生活垃圾更是有增无减。致使临近水域不仅不能饮用更是变臭发黑，大大增加了治理成本。④其他污染：湘西是个著名的旅游城市，由水开发而来的旅游景点更是吸引了众多游客。但是旅游开发带来的环境成本也日渐显露。沿江店铺废水排放的大量增加与游客的不文明行为使大部分旅游景点的沿江水域仅剩余商业价值。

二、湘西州饮用水源法律保护中存在的问题

饮用水源形势严峻的重要原因是因为缺少强有力的法律保障。湘西州是全国30个具有民族区域立法权的民族自治州之一，先后颁布了19个自治条例和单行条例。其中关于湘西州饮用水源保护仅在2000年实施的《湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》和2005年修改的《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》有所规定。对比分析湘西州有关饮用水保护的两个单行条例，结合现实中行政执法问题，可以发现湘西州饮用水源法律保护存在如下问题。

(一)法律跟进不及时

对于饮用水源保护，湘西州现行所依据的单行条例至今已十年有余。这十年恰逢中国经济发展的高峰期，中国社会发生了翻天覆地的变化，而这些变化已非十年前的立法者所能预见。十年前未受关注的问题成为了制约当前饮用水源保护的关键所在。如环境公共监测制度，公众参与制度等。近几年有关水资源保护的法律都顺应社会发展作出了相应的修改。最明显的莫过于2014年最新修订实施的《环境保护法》，其中增加了环境公共监测制度等重要制度(第十七条，十八条)，同时真正设立了信息公开和公众参与(第五十三条，五十四条)。这些改变将给今后的环境保护指出了新的方向，从而极大改善环境状况。而湘西州现行有效的两个单行条例制定依据的上位法对这些重要制度均未体现，往往都是从原则上规定了饮用水源保护，其内容抽象宏观，难以在实际问题中起到作用。这些上位法立法年代较早，己经严重滞后于现实且当时依据的上位法因为新法出现而丧失效力。

(二)立法理念的落后

《湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》所依据的1996年修订的《中华人民共和国水污染防治法》，当时的立法理念在法律构建上存在着经济发展优先，环境保护让路于经济发展的观念。从而使湘西州饮用水保护目的性不强，强制性不够，效果不明显。在湘西州饮用水源保护现行有效的法律规范中，立法理念落后的另一个方面在于重城市轻农村。《湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》存在极大的局限性，只对吉首市城区的饮用水源保护作出规定，而忽视了占人口绝大多数的农村地区。2005年修改的《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》对水资源保护有所涉及的仅少数几条，其中第十二条第二款对污水排放的规定仅限定在城镇地区，而湘西州部分矿区确实在法律未曾规定的农村地区，这极大增加了农村饮水安全负担，也制约了湘西州饮用水保护建设。不仅如此，在水质质检标准上对农村也是区别对待。这些立法上的不公平恰恰体现了饮用水源保护在立法理念上的落后。

(三)行政执法不严

饮用水源行政执法体制根据饮用水源管理立法、地方管理习惯、社会文化等因素的不同，目前大体有以下四种形式：第一种是以单一部门或某几个部门作为主导管理机关，其他部门协同配合的形式；第二种是由几个饮用水水源保护区有关管理部门参与，以联席会议的形式；第三种是在城市饮用水水源保护区设立专管机构的形式；第四种是流域协同参与饮用水水源保护管理的方式。湘西州在饮用水源行政保护上采取的是环保部为主导，水利部，卫生部等部门协同配合的形式。这在《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》第四条的规定和实际执法情况中均有体现。正是在这种多部门的参与下，州政府很难对全州饮用水源保护统一规划。而按传统的行政分工，往往会出现职责不明，互相干扰的情况。缺少完善的监管机制也是导致执法不严的重要原因。对于饮用水源保护，保护区禁泳，禁捕对行政机关来说是一大难题。究其原因，最为主要是《条例》中缺少完善的监管责任从而导致了执法不严的状况，《条例》中详细条例出违法者的责任，但对行政机关的责任却一笔带过，导致很多行政执法如同虚设。

(四)饮用水源保护法律制度不完善

饮用水源保护是一项系统的工程，它极大要求立法者在制定法律时面面俱到，如此才能在实践意义上对饮用水源起到法律保护作用。我国对于饮用水源的法律保护，规定了饮用水源保护区制度、饮用水保护的生态补偿制度、饮用水突发事件预警及应急制度、责任制度等，在新修订的《环境保护法》中更是解决了一直以来信息公开制度，公众参与制度缺失的问题。而仔细分析《湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》可以发现，条例对饮用水源保护法律制度规定极不完善。同时，饮用水源保护涉及水质，水量，生态等多个方面。而目前生效的法律法规都将重点放在水质方面，而对同样重要的水量，生态等方面，在保护标准和保护措施上都没有做出相应规定。法律法规已经制定的保护措施均偏重于饮用水源地的水体保护，对饮用水源地陆域保护不够重视，缺乏对饮用水源地有重要影响的面源污染防治的重视。[4]

三、湘西州饮用水源法律保护的建议

(一)适时出台《湘西土家族苗族自治州饮用水源保护条例》

目前，湘西州有关饮用水源保护的法律数量少，且不成体系，难以起到实际作用。并且湘西州并没有一部相对独立且完整的饮用水源保护法律。根据现时的经济社会发展的现状和饮用水源环境保护的现状，原有的两个条例已明显落后。因此湘西州亟待跟进国家立法的步伐制定一部专门的饮用水源保护的单行条例。从而结合地方本土经济特色和饮用水源保护现状有针对的制定城乡一体，同步治理的饮用水源保护体系。此外，《湘西土家族苗族自治州饮用水源保护条例》在立法理念上应与时俱进，将可持续发展观和饮用水源保护优先原则作为立法的指导思想。只有如此，湘西州在饮用水源法律保护上才能突破时间和空间的两重限制，从长远角度和战略高度，做好全州城乡饮用水源法律制度保护的总体规划和统筹设计。饮用水源的保护优先原则就是要求将饮用水源放在绝对优先的顺序加以保护，这在《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中有直接体现。确立饮用水源保护优先原则，将在根本上解决现时饮用水源行政执法中的问题，也为饮用水源可持续发展提供保障。

(二)健全饮用水源保护行政管理执法体制

健全行政执法体制，最为关键的就是发挥好地方人民政府的统一领导作用。地方人民政府应当对城乡饮用水安全负责，同步落实好《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》第三条的领导责任。地方政府必须在明确其各部门专业和职能优势的基础上，结合地区实际和行政管理现状，高效合理的安排各部门工作。并且全方面落实管理责任，遵循权责一致原则从而建立行之有效的行政监管制度。在饮用水源保护行政执法中，原则上一事一部门，从而提高办事效率。但有些事情多个部门对其有管理权限时，应分清主次关系、在其责任范围内依法行事。在调动各相关部门的积极性，充分发挥各自优势的同时也要注重加强各相关部门之间合作协调。从而促进形成信息共享、运转高效的饮用水源保护行政管理执法体制。

(三)完善饮用水源保护法律制度

1.健全饮用水源保护区制度

健全饮用水源保护区制度是饮用水源保护中首当其冲的举措。一是加强陆域保护，饮用水源地陆域保护一直是饮用水源地保护的薄弱环节。对此，一方面应划分外围防护区、周边限制区等，另一方面在对水质，水量进行检测的同时应注重陆域区域是否合格。并将其落实到饮用水源保护区的评价标准中去。二是加大基础设施建设，防止不必要的生活污染。三是加大宣传，在不同等级的保护区内，应设立明显标志。同时对一些法律禁止行为，应当明文公布，以便于管理者的执行及管理相对人的遵守。四是厘清饮用水源保护区各部门的管理责任，对主导部门规定其相对于其他部门的管辖优先权，以保证在管辖冲突时优先履行保护职能，优先行使管理权。

2.建立信息公开制度和公众参与制度

信息公开制度与公众参与制度是两个并行的法律制度，因为公众参与的前提是公众对所需信息享有知情权。在环境保护中引进这两个制度这已经成为学者的共识。正是基于这种共识，公众参与制度逐渐走进立法者的思考范围中，但由于立法理念的滞后，这两个制度在法律中只是捕风捉影的涉及并未真正设立。在环保学者的不懈努力下，在2014年最新修订的《环境保护法》中，真正设立了具有实际意义的信息公开和公众参与制度(第五十三条，五十四条)。这些改变将给今后的环境保护指出了新的方向，有望极大改善环境状况。因此湘西州应紧跟立法步伐，在饮用水源保护法律保护中建立信息公开制度和公众参与制度。

3.实行饮用水水源地环境监测制度

在实践中，环境监控和检测工作还没有落到实处，对饮用水源的监测明显不够。在缺少监测的情况下环境问题也不断显露。大部分学者已意识到这一问题，吕忠梅教授在《环境新视野》一书中就主张对中国环境实行“全过程控制”，并指出这是中国环境污染现状与未来发展目标的要求。这个理论无疑对环境保护具有时代性意义，但具体落实到饮用水源保护中来却面临成本巨大等客观问题，尤其在湘西州等经济落后地区难以实施。对此，湘西州在制度建设上可以参考《青海省饮川水水源保护条例》第三十三条所设立的饮用水水源地安全巡查制度。按照其规定，不仅明确了环保部门安全巡逻，及时制止污染行为的职责，同时要求环保部门定期公开环境监测信息。这一制度相比如全天候监测，能很好的平衡经济制约与环境保护的冲突。从而可以有效的解决当前湘西州饮用水源保护区的设施建设不完善，管理措施难以落实等问题。

(四)加大普法宣传，提高民众意识

在诸多保护饮用水源的办法中，加强人们的保护意识，提高自觉性是最根本、最长远和最有效的方式。提高民众保护饮用水源的意识，首先得让民众了解当前饮用水源面临的严峻形势，明白水污染的危害。政府部门应该加大宣传，制定宣传片和宣传报等形式把饮用水源现状，缺水情况及节水的意义进行宣传报道。让民众时时都了解饮用水源保护的发展趋势。当然要实现饮用水源的可持续发展只靠单纯的道德教育来提高自觉性是远远不够的，必须依靠法律的强制力来保障实施。所以政府同时也应当加强普法教育，让民众了解到水资源保护是有法可依且有法必依的，从而认识到环境保护的重要性、严峻性。通过自觉抵制环境违法行为，来提高自身环境违法意识。另外，健全法制是最根本的普法教育，因此州政府应与时俱进，及时修改现有法律的不足，逐步完善本州饮用水源保护的法律体系。从而提高人们对饮用水源的法律保护意识让人们更加积极主动地投入到饮用水源保护的实际行动中去。

四、结论

饮用水源的有效保护不仅关系到湘西州人民群众的生命健康，同时也制约着湘西州环境，经济等方面的可持续发展。本文通过对湘西州饮用水源保护现状的评价，笔者认为湘西州饮用水源的保护工作缺乏强有力的法律保障。在分析湘西州现行两部有关饮用水源保护的单行条例的基础上，对比国家相关法律及地方法规，同时结合本州实际情况提出适时出台《湘西土家族苗族自治州饮用水源保护条例》等建议和措施，以求为湘西州饮用水源法律保护的建设上贡献绵薄之力。

[参考文献]

[1]彭清华，郭萍，曾静，张佑祥.湘西自治州饮用水源保护区水质状况调查及评价[J].吉首大学学报：自然科学版，2008，29(5).

[2]饶伟术.湘西自治州农村饮水安全建设与管理问题研究[J].湖南水利水电，2012(4).

[3]张彤.民族地区农业化肥污染的人类学探讨——以湘西土家族苗族自治州凤凰县吉信镇为例[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2010，30(5)：35-38.

[4]苏腊红.山西省饮用水水源地保护法律问题研究[D].山西大学，2012.