政府公信力的内在根基与外部制约

吕耀怀曹志

政府公信力的内在根基与外部制约

吕耀怀曹志

政府公信力的形成以政务诚信为依据。或者说，政府官员的政务诚信是政府公信力形成的内在根基。政府公信力的建立与维持，不仅需要有作为其内在根基的政务诚信，而且还必须具备一定的外部条件。政务公开背景下公民的监督权和知情权，是政府公信力之外部条件中最为重要且最为基本的两项。虽然仅凭外部制约不足以完全解决政务诚信问题，但外部制约的确对提升政府公信力有一定的影响；更为重要的是，作为他律的外部制约还能诱导政务诚信之自律的产生，最终形成提升政府公信力之内因与外因或自律与他律的联动。

政府公信力政务诚信政务公开知情权监督权

一、政务诚信是政府公信力的内在根基

一般认为，对于政府公信力这个概念，可以从两个不同的角度来加以认识或界定：一是政府自身的角度，一是公民或公众评价的角度。就政府自身这一角度来说，政府公信力这个概念偏重于强调政府在公信力塑造与积累过程中的能力与影响力，是政府行使公共权力与公共服务职能所产生社会结果的客观反馈；而就公民或公众评价这个角度而言，政府公信力这个概念重在突出公民或公众对政府及其工作人员的评价。实际上，这两个不同的角度有着密切的内在关联，即：政府及其工作人员在政府工作中表现出的能力与影响力如何，直接决定了公民或公众对政府及其工作人员的评价如何。政府行使公共权力与公共服务职能所产生社会结果的客观反馈，在很大程度上就表现为公民或公众对政府及其工作人员的评价。有论者指出，政府公信力既是政府行政能力的客观结果，也是公民或公众对政府的评价，反映了公民或公众对政府的满意度和信任度，可以用公式表示为“政府公信力=政府行政能力×公众满意度”[1]。

我们认为，就政府自身而言，虽然不能说政府公信力与政府行政能力无关，但对政府公信力产生决定性作用且可以被视为其内在根基的，却主要还不是政府行政能力，而是政府官员、政府工作人员的政务诚信品质。通常意义上的政府行政能力，是指政府执行政务的效率、水平等。政府行政能力的主体，可以是政府整体，也可以是政府官员甚至是普通的政府工作人员。按照心理学的解释，能力被视为直接影响活动效率并使活动顺利完成的个性心理特征，因此，政府整体的行政能力，可以具体化为政府官员或政府工作人员的行政能力。公务员考试中的行政职业能力测验，用来测试应试者与拟任职位相关的知识、技能和能力，是对于应试者是否具备潜在的行政能力的测验。这种测验主要考查应试者从事公务员工作所必须具备的一般潜能，主要包括数量关系、判断推理、常识判断、言语理解与表达、资料分析这五个方面。虽然这些潜能还不是或不等于政府行政能力的现实呈现，但却与政府行政能力有着密切的关系：没有相应的优秀潜能，就不可能有优秀的行政能力；政府官员或政府工作人员在管理社会公共事务时表现出的优秀的行政能力，正是以其相应的优秀潜能为基础的。上述从事公务员工作所必须具备的一般潜能（主要包括数量关系、判断推理、常识判断、言语理解与表达、资料分析这五个方面）固然是行政能力的基础，但却并不意味着具备这些方面的优秀潜能就一定会有良好的公信力。

公信力重在“信”。公信力中的“信”，有信任与信用两个维度[2]。无论信任还是信用，都以“诚”为基，即“信”由乎“诚”。陆贽说：“人之所助在乎信，信所立由乎诚。循诚于中，然后俾众无惑。存信于己，可以教人不欺。惟信与诚，有补无失。一不诚则心莫之保，一不信则言莫之行。”（陆贽《陆宣公文集·卷3》）诚与信二者相互关联，尤其是“信所立由乎诚”，故信之表达，必须基于诚之修炼。张载说：“诚故信，无私故威。”（张载《正蒙·天道》）王通说：“推之以诚，则不言而信。”（王通《中说·周公》）这些论述都表明，只要有诚，则必有信的表达。由于诚与信有如此关联，故人们往往将二者联用为“诚信”。“诚”为“信”之本，无“诚”则不会有真正的“信”。因此，既然公信力重在“信”，那么，就不能离开诚信问题单独考察政府公信力，就不能认为政府公信力问题仅仅与一般的行政能力或政府官员、政府工作人员的行政能力有关。

政府要获得公众的信任，最为根本的，就是政府官员或政府工作人员自身要有诚信的品质。政府官员或政府工作人员具备了诚信的品质，才能在管理社会公共事务时表现出诚信行为，才能因此而获得公众的信任，才能形成政府与公众之间的信任关系。内在的诚信品质是因，获得公众信任、形成政府与公众之间客观的信任关系是果。而政府官员或政府工作人员在社会公共事务管理中表现出来的诚信行为，应当是其诚信品质的外化。这种诚信不是一般的诚信，而是诚信的特殊状态，即政务诚信。所谓政务诚信，就行为而言，指的是政府或政府官员、政府工作人员在政务活动中对社会公众诚实无欺、言而有信。而这种行为的内在根据，则是政府官员、政府工作人员的政务诚信品质。

政府不是一种抽象的存在，而是由不同层级的政府官员或政府工作人员所构成并为他们所代表。而政府公信力，也具体表现为对于政府官员或政府工作人员行使公共权力与公共服务职能所产生社会结果的客观反馈，呈现在公民或公众对政府官员或政府工作人员的评价之中。根据前述“信”与“诚”的关联及诚信行为与诚信品质的关系，我们可以认为，政府官员或政府工作人员有无诚信品质以及这种品质的水平高低如何，对于他们在管理社会公共事务时是否能获得公民或公众的信任以及这种信任的程度之高低有着极大的影响，从而也必然关系到公民或公众对政府公信力的评价如何。由此可知，政府公信力的形成以政务诚信为依据。或者说，政府官员的政务诚信是政府公信力形成的内在根基。

二、政务诚信的外部诱因：政务公开下公民监督权、知情权对政府公信力的影响

政府公信力的建立与维持，不仅需要有作为其内在根基的政务诚信，而且还必须具备一定的外部条件。政务公开背景下公民的监督权和知情权，是这些外部条件中最为重要且最为基本的两项。没有这样的外部条件，不仅以政务诚信为根基的政府公信力难以找到实现途径，而且作为政府公信力之根基的政务诚信也缺乏得以促成的外部激励因素。

公民的监督权，是指公民在监督国家机关及其工作人员的公务活动方面的权利。公民在这方面的权利，既包括公民直接行使的监督权，又含公民通过自己选举的国家代表机关代表行使的监督权。一般认为，公民的监督权主要有五项内容，即批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权。就其实质而言，公民的监督权是对国家权力的制约，体现着人民主权的必然要求，也是公民参与社会问责的重要途径[3]。

公民的监督权，不仅可以在限制权力、防治腐败中发挥重要且无可替代的作用，而且，其对于政府公信力的形成与维系来说也是必不可少的。只有得到人民认同并且为人民所愿意服从的政府，才可能是具备足够公信力的政府；而只有人民能够监督的政府，才会获得来自人民的真正的认同与自愿的服从。公民监督权的实现，能够提高人们对政府是自己的政府的认同感和服从意愿，能够最终提高政府的合法性[4]。没有合法性的政府，也是不具备任何公信力的政府，而政府之合法性显然又与公民对政府的认同感和服从意愿密切相关。如果公民没有对于政府及其工作人员的监督权，那么，他们就无法建立对政府的信任关系，因为在这种情况下的公民无法判断政府及其工作人员是否值得信任。而在无法判断政府及其工作人员是否值得信任的情况下，公民当然也就不可能产生对政府的认同感和服从意愿。公民的监督权，还因其对公民在国家政治生活中主人地位的确证而提升了公民对政府的认同感，因为“如果一个国家的公民享有充分的监督权，公民就会感觉到自己是国家的主人，国家是自己的国家，因为对于国家和社会生活中存在的问题自己能够尽一己之力予以纠正，公民就会对国家和国家机关有认同感和亲切感”[5]。只有以公权力谋私利的政府，才害怕公民的监督，因为在公民有充分的监督权的情况下，以公权力谋私利的政府或政府官员会受到公民的批评、控告及检举，甚至会被罢免。这样的政府，当然不可能具备应有的公信力。

公民的监督权需要以其知情权为前提。“从权力监督的逻辑结构上看，任何一项监督，都分为获得‘监督信息’、提出‘监督建议’和进行‘监督制裁’三个环节或要素，这既是权力监督的运行程序，又是权力监督的实体内容”[6]。根据权力监督的这种逻辑结构，权力监督总是从“监督信息”的获取开始。虽然权力监督不等于或不限于“监督信息”的获取，但如果公民连“监督信息”都无从获取，那么，公民的监督权就会成为徒有其表的标签，公民的监督也便因失去具体的监督内容而形同虚设。而公民能否有“监督信息”的获取，则与公民的知情权有关。

知情权的涵义众说纷纭，其内容也相当丰富或复杂。按照义务主体和内容的不同，知情权可分为知政权、社会知情权和公众知情权[7]。这里的知政权，即作为公民监督权之前提的公民知情权。所谓知情，其实就是了解相关信息；而与公民的监督或监督权相关的“监督信息”，即公民知情权的了解目标，就是政府机关或政务活动的各种不属于法定保密范围的信息。公民只有在具备充分的知情权即有资格、有可能获取政府机关或政治事务信息的前提下，才能有效行使针对政府机关或政府官员的监督权。公民之知情权的有与无，直接决定着监督之能与否；公民运用知情权所获得的监督信息的数量和质量，直接决定着监督的质量和效果。当然，公民在这方面的知情权，不只是由于公民之监督权方面的需要，而且也是因为公民乃国家的主人，公民之国家主人的身份决定了其有资格、有可能了解国家公共事务中的相关信息。就此而言，公民的知情权与公民的监督权，都源于公民在国家中的主体地位。公民的这两个方面的权利，因此而不可分割地紧密联系起来：没有知情权就不会有监督权的实现；而没有监督权，则知情权的设立也便失去其意义。

公民的知情权通常是由法律来规定的，但公民知情权的实现需要一种与之相配套的特殊背景，即政府部门或政府机构相关信息的公开，也就是政务公开。所谓政务公开，“一般是指国家（政府）的政治事务或活动在法律规定的范围内应让大众了解”[8]。此处的“大众了解”，显然是公民的知情权所在，而“让大众了解”则意味着向公民或大众公开以使其能够了解、知情即为大众或公民的了解、知情创造基本条件。我们甚至“可以说，政务公开是公民实现知情权的手段，同时又是实现公民权的主要保障和前提条件。没有政务公开，就没有公民的知情权。从这一角度来看，政务公开与公民权中的知情权不会自动实现。它的实现依赖于政务公开的程度，公民想要扩大自己的知情权，必然要求政务不断公开。在这一层意义上，知情权的拥有反过来又会促进政务公开”[9]。

政务信息不公开，政府行为长期处于暗箱操作状态，人民大众就无法知情，公民的知情权就无法得以实现。这种情况，最终会造成政府的公信力下降甚至丧失。诚如有论者所指出的，“政务不清、规则不明、透明度不高、随意性较大、政务‘暗箱’操作的现象，严重损害人民群众的知情权，引起人民群众的不满，影响了政府的信誉度”；而“推行政务公开，就是要使权力运行由‘暗箱’操作转变为在‘阳光下’行使，最大限度地让群众知情”[10]。由于政务信息不公开而导致公民的不知情即知情权无法实现，又由公民知情权的虚置而造成公民监督权的徒有其名，最后终于使得政府的公信力一步步走向消解甚至完全丧失，这是一条不应该选择但却从一开始就具备逻辑必然性的不归路。而另一种逻辑链条则是：从大力实行政务公开入手，为公民的知情权创造良好的基本条件，从而使得公民能够有效行使自己的监督权，以促成政府公信力的不断提升。这才是打造政府公信力之外部氛围的应然之道、阳光之道、希望之道。

公民的知情权与监督权以及这些权利得以实现的政务公开，都需要由相关法律来确认和保障。法律可以为公民之知情权和监督权的行使创设必要的政务公开背景，还可以为公民知情权和监督权的实现提供坚强后盾。在这个意义上，政务公开背景下公民的知情权与监督权，实质上是公民借助于法律之强力对政府及政府工作人员之行为的外部制约。虽然有些外部制约因素或机制似乎并不是公民之知情权与监督权的义项，如通过特定的绩效考核方式督促政府注重诚信等，但这些似乎并非公民之知情权与监督权的外部制约因素或机制，往往也是在公民具备知情权与监督权的情况下才有可能或才会产生实际效果的。换言之，如果公民不具备对于政府行为或政务活动的知情权与监督权，那么，即使存在着其他一些外部制约因素或机制（甚至包括相关的法律规定或制度），那些因素或机制也往往因为缺乏公民的监督而流于形式或走过场。因此，政务公开背景下公民的知情权与监督权的确是对于政府公信力的最重要且最基本的外部影响因子。

三、在内因与外因或自律与他律的联动中实现政府公信力的提升

作为政府公信力的内在根基，政府官员、政府工作人员的政务诚信品质在政府工作或政务活动中表现为一种道德上的自律。道德区别于其他规范形式的最重要的特征就是自律性。康德明确指出：“道德就是行为对意志自律性的关系，也就是说，通过准则对可能的普遍立法的关系。合乎意志自律性的行为，是许可的，不合乎意志自律性的行为，是不许可的”[11]。自律也是道德与其他规范形式相比较时凸显的自身优越之处。例如，与法律相比较，自律道德的运行成本要远远低于法律的运行成本，而且道德有“莫见乎隐、莫显乎微”的“慎独”功能，即即使在没有任何监督存在的情况下，自律的道德仍能引导人们做出正确的行为选择并拒斥不道德的诱惑或做法。就政务诚信而言，若政府官员或政府工作人员能将诚信要求内化为自己的品德并将这样的品德展现在政务活动或政府工作中，即自觉地、自主地按照诚信的要求控制自己的行为，那么，与通过法律强制执行诚信规范的途径相比较，这显然省却了监督、执法等方面所耗费的成本，而且，这也显然比法律途径所涵盖的行为面更广，因为法律不可能事先就预设所有行为且有些行为永远也不在法律所控制的范围内，法律暂时管不了或永远也管不着的行为域，恰恰是自律之诚信的用武之地。就此而言，着力于培养政府官员、政府工作人员的政务诚信品质，应当是一种最经济且影响最广泛、最深入的提升政府公信力的途径。

作为政府公信力之外部制约的政务公开背景下公民的监督权、知情权，在某种程度上对政府官员或工作人员的行为起到他律的作用。他律虽然不是道德的特征，但任何个体之道德自律的形成，都要经历由他律向自律的进程。没有任何个体天生就具备自律的道德。每一个体都是在社会化的过程中，在许许多多外部因素的影响下，才逐渐完成道德的社会化，即完成对社会道德的认知、接受和内化，并在此基础上形成道德的自律。这就是说，道德的自律以道德的他律为发生条件，没有他律的外在道德要求，个体的自律就无根无源、无以生长。在政务公开的背景下，公民的知情权、监督权得以实现，而公民运用其知情权、监督权对政府官员或工作人员的工作、行为进行检查、评价并提出批评或建议，这对于政府官员或工作人员来说是一种来自外部的压力。这种压力是十分必要的，因为只要存在着这样的压力，政府官员或工作人员就有可能改进自己的工作、改正自己工作中的错误，使自己的工作沿着政务诚信的要求展开。在政府官员或工作人员并非情愿的情况下，这种外部压力迫使他们不得不减少或不做不诚信的行为，这至少在客观上有利于政府公信力的提升。而如果这种外部压力能够持续下去，能够不断促使政府官员或工作人员经常做出不违背政务诚信要求的行为，那么，久而久之，他们就可能由此而养成做出政务诚信行为的习惯。一旦形成这方面的习惯，那么，就有可能由他律转化为自律，即无需外部压力也能习惯地做出政务诚信行为。由此可见，仅凭外部制约虽然不足以完全解决政务诚信问题，但外部制约的确对提升政府公信力有一定的影响；更为重要的是，外部制约还能诱导政务诚信之自律的产生，最终形成提升政府公信力之内因与外因或自律与他律的联动。

综上所述，为了提升政府公信力，必须既重视相关内因即政府官员或工作人员自身之政务诚信品质的形成，又要营造良好的外部氛围即确保公民之知情权和监督权的实现。这里的问题在于，对政府公信力有着显著影响的这些内因与外因方面现在都存在着一些问题。

内因方面的问题，主要是政府官员或工作人员的政务诚信品质往往还没有真正形成。不少政府官员或工作人员也许能够说出一大套诚信的道理或在涉及诚信知识的考试中得高分，但却言行不一或知行脱节，不能在公务活动或政务工作中严格地、实际地履行政务诚信的要求。言行不一或知行脱节的根本原因，就在于行为主体缺乏相应的内在道德品质，即没有将从外部学到的诚信知识或要求内化，因此就不会生成道德意义上的自律机制。为了解决这样的问题，有两种对策可供参考：首先，要严把公务员队伍准入的道德关。目前的公务员考试制度，侧重于知识性方面，而疏于对实际的道德品质的考核，因此，即使在公务员考试甚至在道德知识的考点上得高分，也不一定说明得高分者就一定有相应的良好道德品质。政府官员或工作人员所必须具备的政务诚信品质，是以一般的诚信品质为基础的。如果在进入公务员队伍之前就缺乏一般的诚信品质，那么，就很难指望其在成为公务员后能够做到政务诚信。而为了筛选出具备一般诚信品质的人员，就不能只看考试答题成绩，而应当重点参考其以往的社会诚信记录，甚至可以采取一票否决制，只要在社会诚信方面有污点，则无论考试成绩有多好，也一概不准进入公务员队伍。其次，应当在政府官员或工作人员考核中加大政务诚信的权重。这种考核不应当只看所谓“政绩”。当然，这种考核也不可能不看政绩，但如果缺乏政务诚信，所谓“政绩”就可能有水分甚至完全是虚假的。对政府官员或工作人员的考核，不能为了所谓“政绩”而原谅、宽容其在政务诚信方面的不足甚至缺失。如果加大政务诚信在考核中的权重，使得政府官员或工作人员为其政务失信行为承受巨大代价，那么，不仅可以减少甚至消灭有水分的“政绩”，而且还可以促进政府官员或工作人员之政务诚信品质的形成。

外因方面的问题，主要是公民的知情权和监督权的落实问题。要落实公民的知情权与监督权，就必须落实政务公开制度。虽然早在2007年3月，全国人大就批准实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，但时至今日，一些政府机构在政务公开方面仍然做得不那么令人满意。从客观上看，被公开的政务信息要么量少，要么内容无关紧要；就主观而言，一些政府官员要么不敢、要么不愿公开政务信息。而主观上的这种不敢或不愿公开政府信息，则是问题的症结所在。政府官员之所以不敢公开政务信息，通常是因为存在着腐败或以权谋私的问题，这种问题腐败者自己显然是害怕让公众知道的。政府官员之所以不愿公开政务信息，则多半是由于对公众缺乏信任。因此，要解决这方面的问题，一是要清除政府官员中的腐败分子，或对腐败行为予以严肃处理、加大惩处腐败的力度，并加强和完善相关的制度建设，使得政府官员或工作人员没有以权谋私的机会或衰减其腐败倾向；二是要加强政府官员或工作人员与公众、百姓之间的沟通，以自己的实际行动取信于民，这样就可以建立双方的互信关系。在政务公开制度得到发展和完善的情况下，公民的知情权与监督权就有了良好的前提，但知情权与监督权的落实，还需要政府与公民双方做出更多的努力。就政府而言，应当坚持和落实群众路线，在发动群众主动知情、参与监督方面做出实际努力。如果不敢或不愿政务公开，当然也就不想在发动群众主动知情、参与监督方面有所作为。而如果对各级政府赋予在发动群众主动知情、参与监督方面的责任，对此进行一定程度的强制，那么，各级政府就一定会有所作为或有更大的作为。传统上，中国的老百姓有着浓厚的依靠清官的意识，把希望寄托在清官为民做主上，而不是自己为自己做主，因而民主意识淡薄、政治参与的主动性不强，这种状况严重影响公民的知情权与监督权的落实。因此，当代中国公民自身应提升政治参与的意识，提高在政治领域知情、监督的积极性和主动性，以从外部有效地促进政府公信力的提升。

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B82-051

A

1671-9115（2015）05-0082-05

2015-06-30

江苏省社科基金课题“提升政府公信力研究”（13ZZB006）

吕耀怀，中南大学公共管理学院博士生导师，苏州科技学院公共管理学院教授；

曹志，中南大学公共管理学院博士研究生。