浅析环境公益诉讼的主体

关洪涛

上海师范大学，上海　200234



浅析环境公益诉讼的主体

关洪涛

上海师范大学，上海200234

摘要：随着近几十年来中国经济的发展和腾飞，各种污染环境、破坏大自然的事件也层出不穷，生态环境也遭受着巨大破坏。因此，环境公益诉讼作为有效的救济手段，已经获得广泛的认同。但是在我国，环境公益诉讼制度还不够成熟，立法不够完善，缺乏有效的公众参与机制。特别是原告资格的确定，成为了完善环境公益诉讼制度所面临的首要问题。本文试图表达一些关于推进完善环境公益诉讼制度的拙见。

关键词：环境公益诉讼；原告资格

在探讨公益诉讼之前，我们首先来了解一个现象也是一个广泛存在的现实，叫做“公地悲剧”。英国学者哈丁在《公地的悲剧》中设置了这样一个场景：一群牧民一同在一块公共草场放牧，一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。牧民将如何取舍？如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了——草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。

该实验得出的结论是：由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。

在我们的现实生活中，当我们的私人利益受到了损害的时候，我们就有权向法院提起诉讼，请求司法救济。比如在公地悲剧这个场景里面，牧羊人A的羊群吃了牧羊人B的草，牧羊人B有权要求A赔偿损失。但是，当公共草场受到了损害的时候，那么由谁来提起诉讼呢？从理论上来讲，公共草场是属于所有牧羊人的，那么在公共草场受到损害的时候，牧羊人之一是否能够提起诉讼使公共草场停止受到侵害从而保护所有牧羊人的利益呢？随着社会的不断发展，我们正面临着这一问题，公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种有效的诉讼手段，它的出现和发展反映了社会公共资源、自然资源利益保护的需要。

我们可以将公益诉讼与一般民事诉讼作一个对比。首先，一般民事诉讼中受到侵害的往往是私人利益，而在公益诉讼中一般是社会公共资源受到了侵害；其次，从起诉人与案件的关系来讲，一般民事诉讼要求起诉人与本案有直接的利害关系，而由于在公益诉讼中是公共资源受到了损害，起诉人的利益并没有受到直接的侵害而是出于维护公共利益的目的而提起的诉讼。

从公益诉讼的定义的角度来看，我们认为法律规定的国家机关、社会组织和公民，对违反法律法规、侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，有权向法院起诉，由法院依法追究侵害行为人法律责任的活动。

环境公益诉讼，则是指特定的国家机关、社会组织和公民，为维护环境公共利益，根据法律的规定，对已经或可能污染和破坏环境的行为，针对实施该行为的主体向法院提起民事或者行政诉讼，通过法院依法审理追究违法者法律责任的活动。与传统的、一般的民事诉讼、行政诉讼相比，环境公益诉讼的原因是为了维护环境公共利益，环境公益诉讼的起诉人可以和本案没有直接的利害关系。

在2012年最新修订的《民事诉讼法》中新增加的第五十五条中明确指出了：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”虽然该条对环境公益诉讼主体的规定过于模糊，但这却是我国建立和完善环境公益诉讼制度一个良好的开端。

2015年1月6日，最高人民法院召开新闻发布会，通报《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》相关情况。该《解释》不仅对《环保法》第五十八条规定的可以提起环境公益诉讼的社会组织的资格做出了细化，而且还为解决《解释》发布之前的一系列困境提出了相关的措施。

我国不仅在理论上对完善环境公益诉讼制度进行研究，而且全国各地有关机关都已经进行了实践。截至2012年全国法院共设立了77个环保法庭，全国法院开始陆续受理并不断总结环境污染案件审理经验，对环境司法的改革与机制完善产生积极影响。

从我国《民事诉讼法》第五十五条规定(前文已经提到)以及新《环保法》第五十八条：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。由此可以看出，我国环境公益诉讼原告资格问题涉及的几大主体：检察机关、环保行政机关、法律规定的其他机关和社会组织。

我国立法尚未对检察机关在环境公益诉讼中的主体资格做出明确规定，但从国外许多国家承认检察机关在环境公益诉讼中享有原告资格的做法，以及我国最近几年的司法实践和理论上来看，应该支持检察机关作为环境公益诉讼原告。

其他机关是否也能够作为环境公益诉讼的主体。在我看来，这些部门是不能作为环境公益诉讼的主体的。环境行政部门作为环境公益诉讼的原告，很大一部分原因是因为其一直从事着与环境保护相关的工作，积累了大量的环境保护的专业知识及相关设备，能够在诉讼中处于主动的地位。而其他机关由于职能权限和范围的不同，行使环保行政机关的环境监管的权力一方面将会导致行政越权的情况，另一方面其他机关对环境保护这方面也知之甚少，若参与到环境公益诉讼中反而会成为弱势的一方。

在这里我们讨论的社会组织主要是指有关的环保组织。环保组织是为维护环境公共利益而成立的，赋予相关环保组织环境公益诉讼主体的资格具有重要意义。环保组织本身具有公益性、中立性、专业性等特征，而且其对于参与环境保护的积极性较高，既能够很好的代表社会公共的利益，也能够及时有效地追究侵权人的责任。

公民作为最广泛的社会主体，无疑也是捍卫社会公共利益的一份子。因为相比其他一些组织、机关，公民处于基层，他们能够第一时间发现破坏者行为的潜在危害性，从而更好实现环境公益诉讼的预防性的要求。而且，任何环境的污染和破坏的问题最终都会影响到公民个人的利益，因此尽管公民若享有环境公益诉讼的原告资格有一定的局限性，在法律上我们仍然应当积极鼓励公民为保护环境而参与到环境公益诉讼中来。

《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的第一条规定了：“法律规定的机关和有关组织依据《民事诉讼法》第五十五条、《环境保护法》第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合《民事诉讼法》第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理”。《解释》第一条没有将《民事诉讼法》第一百一十九条的第一项“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”列为提起环境民事公益诉讼的必要条件，因此使得环境公益诉讼能够更好的体现其公益性，同时也为一些正义之士为维护环境公共利益而提起环境公益诉讼提供了支持。

在《解释》出来之前，环境民事公益诉讼程序、受理条件、原告资格、办理程序、赔偿责任方式都不明确，难免存在着案件无法受理的情况。随着《解释》的公布，明确规定了在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，属于“社会组织”，这些组织可以提起环境公益诉讼。而且《解释》对社会组织没有限定在上述三种类型，专门加了个“等”字又为环境公益诉讼的主体保持了一定的开放性。《解释》同时明确，社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为“专门从事环境保护公益活动”。在此规定的基础之上，我国大约有700余家社会组织都达到了相关要求。由此可以看出，《解释》对于提起环境公益诉讼的主体，条件已经进一步放开，有利于社会公众更好的参与到环境保护之中。而且司法解释对于相关社会组织的地域活动范围没有做限定，这扩大了起诉的范围，有利于调动社会组织的积极性。

同时《解释》也对原告在环境公益诉讼中的相关权利作了规定，规定原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。对于被告需要承担的生态环境修复费用，应当用于修复被损害的生态环境，不能挪作他用，原告也没有权利要求接收这笔款项。

虽然我国出台了一系列政策来推进环境公益诉讼制度的完善，但只是初步的规范化，仍然需要在实践中进一步完善。

《解释》发布之后明确规定了符合相关要求的社会组织能够提起环境民事公益诉讼，但是对于其他机构或者个人来说，法律的规定还是显得过于模糊甚至尚未有相关规定。环境公共利益关乎每一个公民个体，我国环境公益诉讼的大门应当向个人、有关机关及社会组织敞开，而不应将大门虚掩着甚至关闭。因此，完善我国环境公益诉讼制度的第一步，就需要在立法上赋予符合条件的具体机关(包括检察机关、相关环保行政机关等)或者公民、法人和其他组织的原告资格，在理论上为这些主体提起环境公益诉讼提供支持，使其在环境污染、破坏的案件上能够获得合法的权利。

由于环境污染、破坏行为的方式以及其侵害行为造成的后果存在着多样性、复杂性等特点，所以损害的结果往往存在难以确定的问题，相应的被告应当承担的生态环境修复费也会难以有一个标准。

《解释》第二十三条规定了生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，予以合理确定。我们可以看到在确定生态环境修复费用这个问题上，法院需要结合多方面的因素并且需要参考一些专业部门或者相关专家的意见，不仅耗费大量的人力、物力，而且也会降低审判的效率。我们可以把这部分的工作交给专业的环保机构，如此不仅能够确定更加合理的生态环境修复费用，而且也能够提高法院的审判效率。但是我国目前没有任何一家机构具有环境损害评估的资格，也没有相关文件规定环境损害程度的标准，因此我们可以从这两个方面着手。一方面我们需要研究制定合理的环境损害评估的标准，或者可以建立专门的环境损害评估机构，通过相应的标准来规范其评估行为。

为了充分调动相关机构参与环境公益诉讼的积极性，我们也可以建立相应的激励机制。在这一点上，或许我们可以仿照美国的“公司共分罚款之诉”制度，允许胜诉原告从被告所需赔偿的费用中获得一部分的金额作为奖励。建立激励机制的主要目的一方面是为了弥补原告诉讼费用的支出，另一方面是为了鼓励更多人投身环保事业。金额数目不宜过多，否则可能会导致相当一部分的原告滥诉的情况出现，浪费有限的诉讼资源。

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作者简介：关洪涛(1967-)，女，上海人，上海师范大学教师，民事诉讼法专业。

中图分类号：D925.1

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)31-0083-02