路通 还是路痛

刘 洋

天津市西青区人民检察院，天津 300000

一、道路桥梁建设征用农村土地，农村基层组织干部由此涉嫌职务犯罪案件的特点

笔者对近5年来部分地区道路桥梁建设过程中，农村基层组织干部因协助征用土地、拆迁补偿工作中涉嫌职务犯罪案件进行了分析，发现该类犯罪存在以下特点:

(一)时间相对集中

农村基层干部因国家道路桥梁建设涉嫌职务犯罪案件绝大部分发生在近几年。近些年，随着国家大力推进新农村建设，在道路桥梁的统筹建设上投入了巨额的资金，各种类型的高速公路、国道、省道等道路建设几乎遍及每一个农村，给广大农村提供的便利惠及到了每一个农民。甚至由于道路的开通，周边土地也能够因势利导地成片开发利用，农村集体土地上出现了异常活跃的局面，公路桥梁建设征地、拆迁补偿成为了农村基层组织和农民的一项重要经济来源，巨额的资金在农村基层组织中往来，在农村干部手中穿梭，为滋生村干部职务犯罪提供了合适的土壤。

(二)共同犯罪案件多，一案多人

随着农村村务公开、财务公开措施的推进，村两委之间内部制约的加强，村支书或村委会主任单独犯案的可能性相对减少，相互勾结、集体作案的情况却频频发生。在笔者最近两年参与查办的5 起农村基层组织干部职务犯罪案件中，共同犯罪的有4 件，占总数的80%。如某村村委委员姚某、村党支部成员贾某2 名村干部合伙贪污某高速公路征地补偿款70 余万元;某村村委干部都某伙同该村会计庞某采取欺骗手段侵吞国道征地补偿款20 余万元。

(三)犯罪行为多样化，涉案金额高低不等

在查处的案件中，涉案的村干部多是利用参与登记、测量被征用土地，或统计地上物过程中，夸大种植面积、虚增地上物数量等手段，骗取征地、拆迁补偿款;同时，有的村两委班子成员利用提前掌握征地拆迁信息的便利条件，抢种抢建地上物。另外，农村基层组织干部根据情况需要，多则欺骗征地、拆迁补偿款上千万，少则侵吞两三万元。在笔者查办的5 起犯罪中，涉案金额有的多达一千余万元，有的仅有一万元。

(四)群众反映激烈，影响社会稳定

犯罪分子侵吞公款，恣意挥霍，在农村聚众赌博、购买并吸食毒品的屡见不鲜，有的引起家庭矛盾，导致伤害、杀人案件的发生。村两委班子成员一夜暴富，引起部分群众强烈不满，导致集体上访。增加了社会的不安定因素。

二、造成上述案件特点的原因

在国家道路桥梁建设征用农村土地过程中，农村基层组织干部涉嫌贪污、挪用、受贿等职务犯罪案件的原因很多，笔者根据亲身参与办理的案件发现，导致此类案件发生的原因主要有以下几点:

一是村干部自身素质不高，难以抵制诱惑。我国广大农村长久以来保持以小面积土地耕种为基础的小农经济模式，包括农村基层组织干部在内的广大农民收入普遍偏低，国家为加快经济发展，提前开通道路，促进道路沿线经济发展，大幅度提高了土地征用、地上物拆迁的补偿标准。到了一些地方，一些地方干部为了快速完成道路建设，避免“钉子户”，甚至在国家补偿的基础上，地方再予以高额补偿。世代清贫的农民，突然获得了几十万甚至上千万的货币补偿。同时，农村基层组织干部在受教育水平低，自身素质不高的情况下，手握巨额资金的分配权，难免产生各种各样的幻想，从而导致农村基层组织干部此类犯罪频发。

二是村干部管理体制不健全，没有明确的上级管理部门，对村干部的管理，呈现多头化。在我国推进农村基层组织自治的民主制度推进中，我们充分发挥农村两委班子之间相互监督，和村民对两委班子的监督作用，实行村政务公开、村财务公开。但在两委班子成员相互勾结，利用村民与两委班子成员提前或单独掌握道路路线、施工、补偿标准、登记测量方式方法等信息的特点，欺骗村民、欺骗国家，侵吞、窃取、骗取道路征用、拆迁补偿款。村基层组织的上级——各及镇、乡政府及党委，对道路桥梁征地拆迁补偿款的监督仅监督到款项发放到村基层组织，对征地、拆迁补偿如何确定、如何发放，有的是不管、有的是多头管理。造成资金链末端监管真空。

三是群众民主监督制度不健全，难以实现村务、财务的真正公开，难以实现村民事务的真正民主。村民自治制度的设置初衷是为了充分发挥村民自身主观能动性，破旧立新，促进贫困农村地区经济的发展。而农村基层组织干部在工作过程中，为了“简化工作流程”，对一些涉及村民自身重大利益的情况不召开村民代表大会，不征求直接利害关系人的意见，甚至直接代替村民签订补偿协议、领取征地拆迁补偿款，造成少数村干部与广大村民之间信息严重不对称，直接导致村民群众的知情权、决策权、参与权和监督权无法实现。

三、对解决该类案件频发的具体措施

道路桥梁建设土地征用拆迁工作中，施工方往往面临着时间紧、任务重紧张工作局面，因此对土地征用、拆迁补偿工作也要求速度快。解决道路桥梁建设过程中，农村基层组织干部涉及的犯罪问题，也要综合考虑多种因素。

第一，健全道路桥梁征地事前协商协议制度。土地是农民的生存基础，道路桥梁的修建就是为了促进从村的发展，因此，对于道路桥梁建设过程中，省、市、县级政府必须简化前期征地报批手续，把节省出来的时间、精力、资金，用来加强与被征地农民签订之间征地补偿协议的制定、协商工作;同时，协议必须在县、镇(乡)相关人员现场监督下公开与广大村民商讨、与被征地农民签订，能够代表被征地农民的真实意愿，而不能由村干部代替广大农民签字。特别是对土地测量、地上物的登记、补偿标准的制定等关系农民切身利益的协议内容，必须让所有被征地农民掌握信息，做出自己的判断。

第二，积极主动做好征地信息公开，维护农民的知情权和监督权，推动行政权力在阳光下规范运行。信息公开是维护民主制度的前提，大量农村基层组织干部在道路桥梁建设中，侵吞征地补偿款、欺骗国家的行为，多是因为村干部总能在村民之前掌握了大量相关信息。因此，市、县政府应当将道路、桥梁建设施工范围提前测量确定，以卫星照片、实地照片、录像等形式固定，向所有村民及干部公开。同时，对征地的法律法规政策、补偿标准、安置政策、工作流程、责任部门、联系方式等内容通过多种途径向被征地农民公开。只有让农民自己了解实际情况，才能使农民有效行使监督权，避免村干部以权谋私，确保农民自身合法权益。从而避免村干部虚报青苗或地上附着物，或突击抢种、抢搭问题，避免了资源的浪费。

第三，改进征地、拆迁补偿方法，在补偿标准提高的同时细化补偿标准和补偿方法。不应当仅仅为了道路提前开通，而盲目的提高补偿标准。首先，登记、测量、统计方式方法应当公开透明，不能使补偿方式、方法成为某些村干的“秘密武器”;其次，补偿标准与补偿数额也应当更加公开透明，避免暗箱操作带来的补偿不公问题;同时，明确补偿费中集体和个人的比例，防止集体经济组织内部分配不公的问题，统一规定每亩青苗和地上附作物的补偿价格。

第四，完善多元安置方式和社会保障制度。在有条件的农村，实行阶段性补偿、分期补偿，避免巨额资金在农村基层组织短时间内的快速流动。给被征地农民一个看得见的未来，远胜过将有限的补偿款和安置费通过农村基层组织一次性发放，这样既保证了农民的长远生计，又杜绝了村干部的腐败。比如很多地区实行的留地安置、留房安置、留物业安置、入股安置、被征地农民长期生活补贴等措施，已经得到了广大农民的认可，也已经开始在更广阔的领域推广。关于社会保障的问题，全国除西藏外的30 个省份均出台了关于做好被征地农民社会保障工作的政策性文件，被征地农民社会保障制度日益健全。

第五，疏堵并济。百密一疏，再完善的制度也难免有漏洞，如何快速填补漏洞至关重要。严厉打击农村基层组织干部在道路桥梁建设征地、拆迁过程中的职务犯罪案件，建立举报制度、征地争议裁决制度、行政复议制度和司法判决制度等相关制度，对涉及道路桥梁建设过程中农村基层干部征地、拆迁中的犯罪问题，发现一起，处理一起，绝不姑息。

道路是农村发展的命脉，路通了，农村应该就富了，绝不应该路一通，沿路的村民心就通。

[1]李金城.村干部的素质有待提高[J].农村经济与技术，2002.

[2]杨红梅，刘荣.农村基层干部职务犯罪案件实证分析—以基层法院为视角[J].法制与社会，20l0(12).