行政诉讼受案范围扩大之思考

行政诉讼受案范围扩大之思考

杨万浓

湖南师范大学法学院，湖南长沙410081

摘要：对比新旧行诉法关于行政诉讼受案范围的规定，新行诉法确实在较大程度上扩大了行政诉讼受案范围，这将会给今后行政相对人、行政机关以及法院的工作带来很大影响。但此次扩大亦在未纳入内部行政行为和抽象行政行为、未真正从实质上扩大受案范围等方面存在一定的不足。对此，望通过改变确定受案范围的方式、有选择的纳入部分内部行政行为和抽象行政行为的方式，力求为受案范围的进一步完善尽点绵薄之力。

关键词：行政诉讼；受案范围；行政行为；具体行政行为；抽象行政行为

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)34-0011-03

作者简介：杨万浓(1992-)，女，湖南张家界人，湖南师范大学硕士研究生，研究方向：诉讼法。

一、行政诉讼受案范围扩大之具体表现

新《行政诉讼法》(以下简称新行诉法)关于行政诉讼受案范围的规定主要：

体现在第2章内容中，对比旧《行政诉讼法》(以下简称旧行诉法)关于受案范围的规定，新行诉法在比较大的程度上扩大了行政诉讼受案范围，具体主要表现在：

第一，新行诉法第12条第一款的第(四)(五)(八)(十一)项是明确增加的条文，分别纳入了自然资源的行政确认行为、行政征收、征用及其补偿决定、排除限制竞争的行政权力滥用行为、行政协议；

第二，新行诉法第12条第一款第(一)项中增加了“暂扣”和“警告”，同时将“拘留”修改为“行政拘留”，“没收财物”修改为“没收非法财物”，扩大了受案范围也增加了准确性；

第三，新行诉法第12条第一款第(二)项中增加了行政强制执行；

第四，新行诉法第12条第一款第(三)项将原先申请许可证和执照以及行政机关作出的拒绝颁发和不予答复的行为扩大至所有申请行政许可的行为和行政机关做出的所有的有关行政许可的决定；

第五，新行诉法第12条第一款第(六)项增加了“等合法权益”，意味着今后申请行政机关保护除“人身权、财产权”之外的其他合法权益，行政机关不作为的，亦可以提起行政诉讼；

第六，新行诉法第12条第一款第(七)项在原先“经营自主权”的基础上增加了“农村土地承包经营权”和“农村土地经营权”；

第七，新行诉法第12条第一款第(九)项明确列举了违法“集资”、“摊派费用”两项违法要求履行义务的行为，使条文更加明确具体；

第八，新行诉法第12条第一款第(十)项在没有支付“抚恤金”之外，增加了“最低生活保障待遇”和“社会保险待遇”两项内容；

第九，新行诉法第12条第一款第(十二)项增加了“等合法权益”的表述，将行政诉讼所保护的合法权益从人身权、财产权扩大至受教育权、劳动权等公法权利。

二、行政诉讼受案范围扩大带来的影响

(一)对行政相对人的影响

行政诉讼的受案范围是公民合法权益受到行政权侵害时可请求司法保护的范围。新行诉法扩大了行政诉讼受案范围，即意味着扩大了行政相对人请求司法保护的范围，主要表现在：

首先，对于行政机关作出的行政强制执行、关于自然资源的行政确认、行政征收、征用及其补偿决定以及行政协议等，行政相对人认为这些行为侵犯了其合法权益的，现都可以提起行政诉讼；

其次，认为行政机关侵犯其“农村土地承包经营权”和“农村土地经营权”的，以及行政机关未给付“最低生活保障金”、“社会保险待遇”的，行政相对人现也可以请求司法机关给予司法保护；

最后，现认为行政机关侵犯了其“受教育权”、“劳动权”、“社会保障权”等“人身权”、“财产权”之外的其他合法权益的，行政相对人都可以提起行政诉讼，请求司法保护。

(二)对行政机关的影响

行政诉讼受案范围的扩大，意味着将有更多的行政案件进入司法程序，接受法院的合法性审查，这给行政机关的工作带来一定的积极影响。

第一、法院更加广泛的监督制约，会迫使行政机关在作出行政行为前，充分考量相关利害关系人的权利义务，严格按照法律规定行使权力，同时也要求行政机关增强依法行政和法律风险意识，提高依法履职能力。

第二、越来越多的行政应诉工作，要求行政机关通过集中学习、开展培训等方式提高行政应诉技能，同时加强行政应诉工作机构建设，有利于解决现行政应诉工作没有专门机构负责的现状。

第三、行政败诉的风险，会迫使行政机关依法行政和提高行政能力，尽量减少案件被诉概率，预防行政行为被诉影响行政效能和行政管理效率。

然而，受案范围的扩大也会给行政机关的工作带来一定的消极影响。

首先，行政应诉的压力以及行政败诉的风险会影响行政机关行使行政职权、从事行政管理工作的积极性，致使行政机关消极行政，不利于社会的有效管理和公共利益保护。

其次，受案范围的扩大，在真正保护了合法权益受到侵害的行政相对人的同时也给某些行政相对人恶意诉讼提供了机会，干扰了行政机关的正常的行政管理工作，影响行政管理效率。

最后，行政诉讼所带来的部分行政行为停止执行等后果，会影响行政管理和行政执行的效率，甚至会间接的影响到公民、法人和其他组织的合法权益以及社会公共利益。

(三)对法院的影响

行政诉讼受案范围的扩大必将极大地激发公众提起行政诉讼的积极性，行政诉讼案件数量可能会大幅增加，这对法院的行政审判能力带来挑战。

首先，面对新案件类型，法院缺少相应的行政审判经验，法院审判人员需要加强知识储备和相应职业技能培训，提高应对新案件、新情形的能力。

其次，新行诉法实施以前，部分原先由民事审判庭审理或其他途径解决的行政争议现转变为由行政审判庭审理，需要法院工作人员加强培训，学习新行诉法的主要内容，协调解决各审判庭之间的业务分工，切实履行法院司法监督和保障人权的职能。

最后，面对激增的行政案件数量所带来的行政审判压力，法院审判人员要提高专业审判能力和审判技巧，同时法院也应相应增加行政审判人员的数量，确保公正、及时审理行政案件，解决行政争议。

然而，受案范围的扩大也会给法院的审理工作带来一些负面影响。一方面，急剧增加的行政案件的数量给法院带来了巨大的审判压力，若法院适应不了增长的人力、物力、财力需求，会导致行政案件的堆积，影响行政案件的审理效率和质量，对行政相对人合法权益的保护和行政机关行政管理职权的实现都会产生不利影响；另一方面，某些法院为了提高考核绩效，解决行政案件堆积问题，单纯追求行政审判的效率而不顾审判质量，后果轻则损害了相对人的合法权益，重则损害了社会的公平正义，丧失了司法的权威和公信力。

三、行政诉讼受案范围扩大之不足

(一)行政诉讼受案范围的扩大更多表现为形式上的扩大

虽然新行诉法在第12条第一款中将可诉行政行为类型由8项增加至12项，但笔者认为这种增加列举式的扩大更多表现为形式上的扩大。

首先，增加列举的自然资源的行政确认行为、行政征收、征用及其补偿决定等并没有超出旧行诉法概括规定的侵犯人身权、财产权的兜底条款范围；

其次，虽然新行诉法“等合法权益”的表达让学者普遍认为其将权利保护范围扩大至公法权利，但新行诉法并未明确列举一项类似于受教育权、劳动权等公法权利。这对于在司法实践中用列举方式确定受案范围的我国来说，没有明确列举将意味着在司法实践中“等合法权益”的规定有被束之高阁的风险。

最后，新行诉法增加列举可诉行政行为的方式，会在司法实践中给人错觉，即只有行诉法明确列举的才属于行政行为诉讼受案范围，使肯定列举更多地成为实践中法院拒绝受理案件的依据，进一步加剧受理难的困境。

(二)明确将内部行政行为排除于受案范围之外

虽然内部行政行为并非一概均能提起行政诉讼，但新行诉法将所有内部行政行为排除于行政诉讼受案范围之外，亦缺乏合理性。

第一，行诉法立法之初，将内部行政行为排除于受案范围之外主要是受到德、日特别权力关系理论的影响以及考虑到我国行政诉讼刚起步，经验不够。但随着法治的发展，特别权力关系理论已不适应现代行政的发展。同时，经过多年的行政诉讼司法实践，法院积累了丰富的审判经验，有能力对内部行政行为进行审查。因此，没必要仍将所有内部行政行为排除于受案范围之外。

第二，现有的公务员内部行政行为的救济方式主要有：行政申诉，行政监察，人事争议仲裁等途径，但这些救济方式相对于行政诉讼来说，缺乏严格详细的操作程序和效力权威性的保障，不能进行有效救济。

第三，将内部行政行为纳入受案范围，使其接受来自外部的司法监督，可以有效防止内部行政行为不公开、不透明所导致的腐败，保障行政机关依法行政。

第四，法院是否受理一个案件，不应根据行为的对象而应是根据行为的性质以及行为是否对相对人的合法权益造成损害。①近些年来，侵犯公务员基本权利的事件时有发生。行政诉讼作为行政相对人保护其合法权益的最后一道屏障，若不加区别的将所有内部行政行为均排除在受案范围之外，不利于保障公务员基本权利，也不符合《行政诉讼法》的立法宗旨。

(三)抽象行政行为仍未直接纳入受案范围

新行诉法赋予了法院对规范性文件的附带审查权，其主要内容为：首先，对规范性文件只能是附带审查。其次，附带审查的对象仅仅包括国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件。最后，当规范性文件不合法时，人民法院只能不将其作为认定行政行为合法的依据，同时向规范性文件的制定机关提出处理建议，但并不能导致该规范性文件直接失效的效果。②

行诉法修改前，对所有抽象行政行为都不能提起行政诉讼，现新行诉法规定可以对规范性文件进行附带审查，在原先的基础上向前迈进了半步，但这也意味着抽象行政行为仍被排除在行政诉讼受案范围之外，笔者认为这样的修改过于保守。

第一，随着抽象行政行为的数量逐步增多，抽象行政行为违法的现象日趋严重。例如：立法中的部门保护主义和地方保护主义；越权立法等等，严重侵犯了公民的合法权益。为有效地监督抽象行政行为，抑制行政主体在抽象性文件地制定和实施中的滥用职权和腐败现象，有必要将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。

第二，抽象行政行为的“普遍性”“反复性”“广泛性”等特征决定了其一旦违法，将会造成严重的损失。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。

最后，在现实生活中，抽象行政行为未经特定的某一行政行为就直接侵犯行政相对人的合法权益的情形大量存在，附带审查并不能有效的保护相对人的合法权益。因此，有必要将该部分抽象行政行为直接纳入行政诉讼受案范围。

四、行政诉讼受案范围扩大之完善建议

(一)用肯定概括与否定列举的确定方式从实质上扩大受案范围

新旧《行政诉讼法》确定受案范围的方式均为肯定概括+肯定列举+否定列举。从形式上看我国行政诉讼受案范围的确定方式应属概括列举相结合的混合式。然而，大部分人包括学者和法官将这种混合模式理解成了列举式，大大限制了实践中的受案范围，使本应该进入司法程序的案件排除在外，出现大量权利救济的空白，妨碍了行政诉讼法的健康发展。

首先，肯定概括与肯定列举相结合的方式，在司法实践的过程中实质上架空了概括方式所设定的范围，肯定列举更多地成为法院拒绝受理案件的依据，导致案件受理难；其次，行政行为的复杂多样，并非一一列举所能穷尽的，纵使再增加列举，也不能从实质上解决受案范围狭窄问题，必然会留下权利救济的空白。最后，行政行为表现形式的多样，必然导致肯定列举与否定列举之间存在大量的模糊地带，使法院无所适从。

因此，为真正从实质上扩大我国的行政诉讼受案范围，建议今后我国《行政诉讼法》在立法模式上可以选择肯定概括加否定列举的方式，确认除否定列举所排除的事项外，凡是实际影响公民权益的所有行政行为都纳入行政诉讼受案范围保护。

这样规定的原因在于：首先，其避免了肯定列举实质架空肯定概括所设立的抽象标准，解决了两者之间的矛盾。其次，肯定概括加否定列举的方式可以有效避免列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，使受案范围更加明确，能确保行政相对人的合法权益得到充分的救济，也有利于法院的具体实践。最后，随着我国行政法制的健全和行政法院判案能力的进步，已能够逐步适应概括式的确定受案范围的方式。

(二)有选择性地将内部行政行为纳入受案范围

公务员与行政机关之间的内部附属关系决定了不可能将所有的内部行政行为都纳入行政诉讼的受案范围。从保障行政机关工作人员的基本权利和保证行政管理效率的平衡原则出发，应有选择性的将对涉及相对人重要基本权利的部分内部行政行为，纳入行政诉讼的受案范围。

首先，对相对人基本重要权利产生了严重影响的内部行政行为，应赋予相对人提起行政诉讼的权利。例如：对公务员实施的开除、辞退、解聘三类行政处分行为；对初任公务员报考录用、聘用的决定等。

其次，对于其他虽然影响了相对人的权利但非重要的基本权利，目前还是不应纳入受案范围。如：对行政相对人作出的警告、记过降职等。又如：行政机关对内部工作人员的内部工作调动，工作分配，工作纪律要求等。

(三)将部分抽象行政行为纳入受案范围

基于行政权与司法权的关系考虑，同时从我国的基本国情出发，目前并不适合将所有的抽象行政行为都纳入行政诉讼受案范围，具体建议如下：

第一，关于抽象行政行为的审查范围。从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，应暂时将规章与其他规范性文件纳入行政诉讼受案范围。

第二，关于抽象行政行为的起诉条件。抽象行政行为往往针对的是某一范围内的所有对象作出的，其对象的不确定性决定了只有因抽象行政行为实际遭受损害了的相对人才能提起行政诉讼。

第三，关于审查抽象行政行为的具体方式。针对我国的具体情况，将抽象行政行为的审查方式采取“附带审查”与“有限直接诉”相结合的方式，即在一般情形下，只能对其进行附带审查，但当相应抽象行政行为未经特定某一行政行为即对相对人的合法权益造成损害，则可以对其直接审查。

这样规定的好处，首先是加强司法机关对行政机关的监督，确保行政机关在制定抽象行政行为时依法行政，保证法制的统一。其次是也防止司法权过度干涉行政权力的行使，破坏行政管理秩序。最后，也有利于更大程度的保护相对人的合法权益。

[注释]

①马怀德.行政诉讼范围研究[M].北京：中国检察出版社，2002.

②韦炜，周游.新行政诉讼法适用的六大问题[J].人民司法，2015.3.

[参考文献]

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[3]马怀德.修改行政诉讼法需要重点解决的几个问题[J].法学研究，2005(6)：111-115.

[4]马怀德.行政诉讼法>存在的问题及修改意见[J].法学论坛，2010(5)：29-36.

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[9]韦炜，周游.新行政诉讼法适用中的六大问题[J].人民司法，2015(3)：103-107.