失地农民的公共服务保障与可持续发展若干问题研究

失地农民的公共服务保障与可持续发展若干问题研究

毛莉

苏州大学，江苏苏州215000

摘要：在快速的城镇化和现代化进程中，失地农民群体不断壮大，带来的问题也越来越突出。失地农民的公共服务保障与可持续发展的问题能否得到妥善解决，直接关系到“五位一体”的现代化建设目标能否实现。目前我国失地农民在公共服务保障中突出的问题表现在基本公共服务非均等化、轻视生态环境安全的基础性地位、忽视失地农民的差异性需求。大力推进基本公共服务均等化、不断加强生态环境保护和逐步满足失地农民的差异性需求，是解决失地农民的公共服务保障与推进可持续发展的主要对策。

关键词：失地农民；基本公共服务均等化；生态环境安全

中图分类号：F249.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)34-0008-03

作者简介：毛莉(1990-)，女，汉族，江苏昆山人，苏州大学，2013级马克思主义基本原理研究生，研究方向：马克思主义中国化。

一、城镇化凸显失地农民基本公共服务均等化问题

失地农民可以这样界定：被动或主动失去全部或部分农用地的法律主体(实际上可以简单地界定为“失去农用地的法律主体”)。他们失去土地后，既有别与传统意义上的农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。但是在快速的现代化进程中，农民的农业用地转化为非农业用地，用于城镇建设、集中发展先进制造业与现代服务业，是一个不可避免的现象。失地农民不该成为现代化进程中的牺牲者和被抛弃者，他们是社会主义现代化建设的拥护者、城镇化进程的保护者。

在城镇化进程中，失地农民主要分为两种情况：第一种，被动型失地农民。它指因以公共组织的名义依法征收土地或违法征占土地而被迫放弃土地经营承包权以及其他衍生权的农民；第二种，主动型失地农民。它是指为取得所希望的户口变更、职业转化、经济补偿等利益无力或不愿意继续承包土地，而自愿放弃使用权以及附着在土地上的一切权利的农民。在这里我们研究对象是第一种失地农民，即被动性失地农民。

失地农民作为全社会的成员，有着衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求，通过公共服务满足失地农民生活、生存与发展的某种直接需求，能使农民受益。公共服务通常指为了满足公共需要，由公共部门或私营组织提供劳动产品的活动。基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务，享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职能。

党的十六届六中全会明确提出，“完善公共财政制度，实现基本公共服务均等化。”尽管党中央在十六届六中全会上明确提出了要实现基本公共服务均等化，但并没有给基本公共服务均等化作出明确界定。随着城镇化的不断深入，我们逐渐认识到基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。即均等化只能是大体上的相等，不可能是绝对的相等，其实质上是追究底线的均等——追求基本公共服务最低水平。

从失地农民的现实出发，第一，农业用地转入非农业用地速度太快，失地农民的基数将迅速扩展；第二，城镇化建设往往伴随这侵害农民利益、补偿安置不合理以及无法解决失地农民的可持续生计问题；第三，土地对农民来说，具有就业和养老的双重角色，农民失去土地后再就业困难以及社会保障的缺失。

根据我国的国情以及失地农民的特殊性来看，失地农民的基本公共服务均等化着重解决：第一，失地农民子女的教育问题，部分失地农民成为农民工后，一方面存在留守儿童的现象，另一方面在大城市里有着入学、升学的难题。如何给予失地农民子女特殊关怀。第二，失地农民的公共卫生与基本医疗问题，失地农民的医疗保险究竟应该划归于新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险和城镇职工医疗保险中的哪一类，如何制定与设计使其有效衔接的问题。加快推进基层医疗机构全覆盖。第三，失地农民的基本社会保障问题，包括在农民失去土地、失去经济主要来源的前几年的最低生活保障问题以及衍生出来的一些特殊救济问题。第四，失地农民的就业问题，如何进行失地农民再就业技能的培训与指导，政府如何加大力度资助失地农民创业。

二、失地农民在公共服务保障中面临的主要问题

以江苏省苏州市与淮安市为例，一方面，苏州市的农民往往种植高收入的经济作物与从事高利润的养殖业，其实际上相当于个体户，不是传统意义上的农民。另一方面，由于苏州市利用上海市的区位优势、江苏省的政策优势以及苏州市的成本优势，较早的发展工业化与推行城镇化建设，许多在户籍意义上的农民，其实际上早已投入到先进制造业的生产与现代服务业的工作中，所以他们在失去土地的过程中，没有导致失业。在农民失去土地的过程中，种植高收入的经济作物与从事高利润的养殖业的农民可以投入到产业化的现代都市农业园区工作，或者通过获得的征地补偿款进行自己的二次创业中，而那些实质上是工人阶级的农民，实际上是拿到一笔可观的补偿金，而且国家、政府、村集体、个人征用的土地，既可以使失地农民每年获得持续增长的红利，又可以为待业在家的村民提供就业安置，促进就业。

淮安市地处江苏省中北部，由于没有明显的区位优势，进行工业化与城镇化建设相对较晚。一部分失地农民依靠自己已有的技术可以养家糊口，但是对于绝大多数的失地农民来说，失去土地代表着他们的农业生产技能失去了意义。更为困难的是，多数失地农民的年龄都在40周岁以上，由于年龄、文化、体能、技能等因素，往往很难找到合适又稳定的工作，特别是远郊地区的失地农民，由于就近范围内没有相应的制造企业与服务业的招聘需求。往往需要南上苏州、上海等大城市寻求工作，成为极具中国特色的群体——农民工。由于市场经济体制下的就业市场对于劳动者的年龄层次、文化水平、技术能力、市场竞争意识等有较高要求，这样大龄农民工的就业选择性就变小了。淮安市征用土地的赔偿力度由于受自身公共财政能力以及体制的约束，与苏州市相差较大，苏州市的拆迁安置往往是一处宅基地换取多套住房，这种安置方式可以使苏州失地农民通过出租、变卖房产得到相应的财产性收入，而淮安市的拆迁安置往往采取失地农民补缴部分成本后才能换取一套新房。这种城镇化建设，在一定程度上，增加了农民的困难。

(一)必须注重生态安全在失地农民公共服务中的基础性地位

马克思在《1844年经济学哲学手稿》中说过：“自然界，就它本身不是人的身体而言，是人的无机的身体。人靠自然界生活。这就是说，自然界是为了不致死亡而必须与之处于持续不断的交互作用的、人的身体。所谓人的肉体生活和精神生活同自然界相联系，不外乎是说自然界同自身相联系，因为人是自然界的一部分。”美国生态伦理学家霍尔姆斯.罗尔斯顿III在《哲学走向荒野》中同样写道：“人类生命是浮于以光合作用和食物链为基础的生物生命之上而向前流动的，而生物生命又依赖于水文、气象和地质循环。在这里，生命同样也并非只限于个体的自我，而是与自然资源息息相关。我们及我们所拥有的一切都是在自然中生长和积累起来的。”这些都表明生态环境对于人类的生存与发展具有十分重要的意义。

生态环境一方面按照自然的规律不断向前发展着，另一方面，它又同时受到自然的或人为活动的干扰，一旦生态环境失衡，人类的生存与发展将面临极大的危险，生活质量也会相应的降低。城镇是人类经济、政治、文化、社会发展的产物，同时也是生态系统中最为复杂的类型，伴随着我国如火如荼的城镇化建设，“生态危机”在城乡地区肆虐，制约着人类提高可持续发展的能力，极大地损害了人民的各项权益。基本公共服务均等化的目标就是保障人民基本的经济、政治、文化和社会权益，当然也包括了人民的生态权益。

生态权益是指人在与自然界发生关系的过程中对于自然环境的基本权利以及行使这些权利所带来的各种利益，如占有、利用以及享受自然环境资源的各项权利以及所带来的各种权益。失地农民缺乏生态权益保障主要表现在以下方面：第一，随着城镇化建设的不断推进，人口密度不断加大，森林绿化面积严重不足。失地农民原来在乡村分散式的生活，享受着青山绿水，现在却要在钢筋水泥的“牢笼”中禁锢着追求大自然美的步伐；第二，在快速工业化进程中，随着城镇工厂的生产、交通运输和居民使用，排放出大量有害气体。失地农民原来在乡村享受着天然氧吧的滋润，呼吸着新鲜空气，现在却要在充斥着各种汽车尾气、工业废气的“器皿”中，卑微、胆怯地活着。第三，随着城镇人口的增多，对水的需求量不断增大。不仅是量的问题，而且是质的问题。大量的工业污水与生活污水，挑战着人们的健康。失地农民原来在乡村中汲取清洁甘甜的泉水，现在却要在充满漂白味的自来水中满足生的需求。

(二)必须高度重视失地农民的差异性需求

政府提供公共服务的目的是满足人们的需要。但是一方面，从理论分析看，不同于私人物品的市场机制运作过程，基本公共服务的供给与需求由于受基本公共服务本身的公共物品属性特征以及政府供给过程的复杂性影响，基本公共服务的供需结构存在天然的缺陷。由于当代中国社会的多样性分层、地区经济发展的不平衡、文化习俗的差异性以及公共利益类型的丰富性，致使不同地区、不同群体对基本公共服务的需求存在着很大的差异，另一方面，从我国的现实看，政府主导下的基本公共服务供给模式也存在诸多问题。在这种供给模式下，政府仅从自身实际能力的角度出发，忽视对失地农民需求的考察与调研，在很大程度上造成失地农民基本公共服务供给与需求的结构失衡，没有发挥基本公共服务应有的作用。

失地农民的土地补偿安置不到位，基本公共服务设施不完善，可持续发展能力不强。失地农民迫切需要提升自身可持续发展能力和提高自身的生活质量，从而实现自身全面发展。在失地农民这个群体的内部，又有着小群体的不同需求，居住在动迁安置小区的失地农民，他们需要有个优良的生态环境以及相对应的公共服务设施的配套；作为进城务工的失地农民，希望能在大城市工作享受到相对应的各项保障，如他们希望子女的入学、升学等能与城市居民的子女享受相等的待遇；以及满足基本公共服务最低水平的失地农民，他们有更高层次的需求，需要个性化的服务以实现自身的全面发展。

三、保障失地农民可持续发展的主要路径

(一)要大力推进基本公共服务均等化

党的十七届五中全会指出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续发展的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”推进基本公共服务均等化需要大力加大财力的投入，更为重要的是科学合理的公共财政制度。其中包括(1)合理划分中央与地方政府基本公共服务均等化的事权与财力。(2)合理分工各级基层政府的基本公共服务均等化职责，根据基本公共服务内容的类型与性质，确定各级基层政府应承担的责任，省级、地级、县级、乡级政府责任的侧重点也不同。(3)完善基本公共服务均等化的财政转移支付制度，适当下放财力和扩大各级基层政府的税权。财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础的，以实现各地公共服务水平均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。一方面，它可以采用纵向转移与横向转移相结合的模式，解决我国地区之间基本公共服务均等化差异较大的内容。另一方面，建立健全相关的法律、法规，使其避免人为因素的干扰，从而规范化的运作。

在完善公共财政制度的同时，健全政府基本公共服务管理机制。其中包括：(1)建立各级政府基本公共服务均等化科学合理的考察体系。(2)根据基本公共服务均等化内容的不同，提供多元化的供给机制，以提高资源的有效利用率。(3)通过政府决策阳光化工程，大力提高人们参与的程度，使得基本公共服务均等化的政策能够满足人们的需求。通过各项具体措施的实施，努力缩小省际、某省份不同地区以及城乡之间基本公共服务均等化水平的差距。

(二)要不断加强生态环境保护

恩格斯：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。每一次胜利，起初确定取得了我们预期的结果，但是往后再往后却发生完全不同的、出乎预料的影响，常常把最初的结果又消除了。美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了得到耕地，毁灭了森林，但是他们做梦也想不到，这些地方今天竟因此而成为不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林，也就失去了水分的积累中心和贮藏库。阿尔卑斯山的意大利人，当他们在山南坡把那些在山北坡得到精心保护的枞树林砍。光用尽时，没有预料到，这样一来，他们就把本地区的高山畜牧业的根基毁掉了；他们更没有预料到，他们这样做，竟使山泉在一年中的大部分时间内枯竭了，同时在雨季又使更加凶猛的洪水倾泻到平原上。在欧洲推广马铃薯的人，并不知道他们在推广这种含粉块茎的同时，也使瘰疬症传播开来了。因此我们每走一步都要记住：我们决不能像征服者统治异族人那样支配自然，决不能像站在自然界之外的人似的去支配自然界—相反，我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然界之中的。”随着城镇化建设的不断深入，我们逐渐认识到城镇化与生态环境之间存在着强烈的相互胁迫关系。一方面，城镇化必然导致生态环境的变化；另一方面，生态环境的优良也势必影响城镇化发展水平。良好的生态环境促进城镇化深层次的发展。

从责任主体的国家与政府来看，农民失去土地后，国家与政府要确保农民生存环境是生态宜居的，将失地农民的生态权益放于政府决策制定的基础性地位，确保失地农民的生存权、健康权。做好科学合理的制度设计，如对生态环境保护与建设的法律、法规的建立与完善等，才能不留、少留遗憾，才能减少由于规划落后所引发的浪费。从权利主体的失地农民来说，应该发挥自身的能动性，对自然界产生积极的影响。失地农民需要增强生态环境保护意识，培养正确的生态价值观，失地农民应该遵循可持续原则，形成文明、健康、和谐的生活方式和消费方式。从中坚力量的社会来看，发挥大众传媒的舆论监督力量以及非营利性绿色环保组织的辅导力量来保障失地农民的生态环境的安全。

(三)要逐步满足失地农民的差异性需求

中央城镇化会议指出：“要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活常住人口有序实现市民化作为首要任务。”

对于失地农民这个群体，国家与政府应该以失地农民为本，以可持续发展为核心原则，坚持失地农民及其后代的可持续生存与发展作为城镇化建设制度制定的基础条件，努力建构失地农民基本生活的长效机制，如持续性的土地补偿安置、允许失地农民的动迁安置房转化为商品房，增加失地农民的财产性收入。

对于失地农民中的小群体，一部分失地农民进城务工后，一方面，国家与政府应放宽失地农民申请保障性住房、廉租房政策。银行可以为失地农民提供低息贷款，政府对失地农民在城市中购买房屋进行一定的优惠的政策，实现住房公积金制度有条件地覆盖到城市中有稳定工作的失地农民中。另一方面，实现农村养老保险、失地农民养老保险与城镇居民养老保险、城市职工养老保险有效衔接，强化新型农村合作医疗保险与城镇居民医疗保险与城镇职工医疗保险的有效衔接。一部分失地农民搬迁到安置小区，国家与政府应加大力度解决有劳动能力的失地农民的就业问题，进行就业与再就业的培训与指导，同时发挥基层组织的作用，完善各项基本公共服务，加快基本公共设施全覆盖，消除村落式的隔阂，实现社区化管理，确保失地农民与城市居民享受同等待遇。还有一部分已经满足基本公共服务最低水平的失地农民，希望通过社会服务、私人服务带来个性化的、高端的服务以满足自身的全面发展。

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