新户改下对南京流动人口如何主动掌握劳动安全权的思考 *

新户改下对南京流动人口如何主动掌握劳动安全权的思考*

熊艺旭

江苏警官学院，南京江苏210012

摘要：随着户籍制度的进一步改革，公共服务的提高、社会保障的落实等条件的吸引，大量农村人口向各城镇地区流动。然而社会承载力、人才偏向与农民工市民化之间仍存在着矛盾，农民工的权益得不到保障，无法真正融入到城市中。因此，本文以南京安德门农民工市场为研究点，来探讨在新户籍制度改革下，流动人口如何对劳动安全掌握主动权，根据现实情况分析并讨论其保护途径。

关键词：新户籍制度改革；南京流动人口；劳动安全权；城市化

中图分类号：D911；D912.5

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)34-0030-03

作者简介：熊艺旭(1995-)，女，汉族，江苏警官学院法律系。

*江苏省大学生实践创新课题“新户改下对南京流动人口如何主动掌握劳动安全权的思考”的阶段性成果(项目编号：201510329041X)，指导老师：缪文升。

一、背景简析之城乡一体化

新中国成立后我国实行了城乡二元户籍制度，随着改革开放的步步加深，城乡发展水平差距随之日益扩大，城乡壁垒也逐渐强化。八十年代后，暂住证的建立一定程度上打破了城乡割裂的尴尬局面，可仍存在诸多弊端。2014年户籍制度又进一步改革，国务院正式发布改革意见。一年以来南京积极实施该《意见》内容，全面启用居住证，同时停止办理暂住证，这也意味着流动人口在居住地就业、劳动、居住等方面与城市居民享受同样的公共服务。

“无利不早起”，城市基本公共服务水平的提高吸引着更多的流动人口进入南京。城市化作为一个国家现代化发展的标志，可以带动农民收入的增加，缩小城乡文化差距和贫富差距。可仅通过人口的迁移、数据的变化，这种城市化只是限于形式上的。南京城市就业门槛依旧很高，而自身的切实利益得不到满足，这对于大多数流动人口来说仍旧很难在城市扎根。

二、流动人口劳动安全权之现状简述

(一)相关概念界定

流动人口主要是指农村流向城市，由经济欠发达地区流向发达地区，离开原户籍所在地，在异地工作、生活的一类人①。本文所研究流动人口主要是针对为了寻求就业机会从农村进入到城市中的剩余劳动力，通常被称呼为“农民工”。

劳动安全权是指劳动者在劳动过程中的生命安全和身体健康享有法律保护的权利②。笔者认为劳动安全权不限于生命健康的安全，心理状态也要达到健康的标准。根据我国相关法律法规的规定，劳动安全权主要包括：获得劳动安全培训权；获得劳动安全卫生设施权；获得劳动健康保护权；拒绝违章冒险作业权；休息休假权；批评、建议、检举权等等。

(二)流动人口劳动安全权之现状

2013年末南京统计局的数据显示，南京常住人口大约有175万，约2成来自外地，以后将有更多的流动人口吸引入宁。大多数人选择入宁是因为务工经商，而使其劳动安全权不受侵害则是最为根本的保障，可调查发现存在着以下问题：

1.劳动安全权被虚化：得不到保障与落实

(1)职业技能培训不足。南京市综治委颁布的流动人口实施意见中提出要大力开展农村劳动力相关职业技能培训、引导性培训以及创业培训，可笔者所调查的流动人口接受培训情况只占到三成比例。一些用工单位为了节省成本支出，对于一些技术活会选择一些有工作经验的人来就业，而对于一些技术性不强的工作，基本就不安排正式的教育培训。

(2)安全防护设施工作不到位。劳动安全防护主要包括：建筑和通道的安全、机器和电气设备的安全、劳动保护用品等。防护设施的配备是为了预防事故发生，保护劳动者在安全稳定的环境下劳作。在调查中只有26%的流动人口明确选择了他们的工作单位有安全防护措施，22%的人认为单位没有配备这样的防护设备。绝大多数的人选择“不清楚”，在这样的比例中笔者并不否认有一部分的单位设有安全防护设施，但如果劳动者并不知情，那样安全防护只是形同虚设。

(3)工作时间过长。俗话说“劳逸结合”，工作与休息相结合才能提高工作效率，然而用人单位对他们休息休假的问题并不重视。虽然我国的《劳动法》中明确规定了具体的工作时间、休息休假制度以及工时延长的规定和限制等等③，但在调查中80%以上的调查者工作时长在八小时以上，超过10小时的竟占有三分之一的比例。例如南京的建筑工人日工资平均达200元，但是所需付出的是高强度的12个小时的工作时间。长此以往，超负荷的工作导致精神不集中、体力跟不上，极易导致事故的发生，类似情形其他工种皆有存在。

(4)职业病问题的忽视。《职业病防治法》中对职业病的防护以及法律责任规定较为详尽，但我国劳动力人口超过7.58亿，每年新增25万人，暴露于各种职业危害者近2亿，接触职业病危害人数居世界首位④。对于弱势群体的流动人口，用工单位不重视，政府监管不到位，出现问题之前抱着“无所谓”的态度，而真正危害发生就陷入“取证难、诊断难、鉴定难”的困境。近几年职业病的案例层出不穷，而对职业病的宣传、防治力度却是微乎其微，往往当危害情形较为严重时才会得到政府与企业的重视，如此继续放任，形势只会更加严峻。

2.社会保障程度低：劳动安全存在威胁

据南京统计局公布数据显示南京流动人口的参保率还不是很高，农村居民劳动力仅有27.8%参加城镇职工养老保险，大多数人参加的都是新型农村社会养老保险，医疗保险也大多是选择新型农村合作医疗，占比达到66.8%，甚至还存在一部分流动人口没有参加任何保险。大部分流动人口认为自己在家乡参加过保险，就没有必要再出钱参加单位的社会保险，但实际上他们都明白参加单位的社会保险保障更具优势，内心对此也是渴望而矛盾的。

3.被侵权时救济困难：维权道路漫长

流动人口外出打工最担心的就是单位拖欠工资、入不敷出、生病或是工作中发生事故等。自从政府积极行动，现如今流动人口的工资拖欠问题得到了有效解决，但在健康安全受损时流动人口维权就显得较为困难，由于流动人口维权意识薄弱，大多数还是首先选择找熟人、老乡一起去解决，效果并不明显。当意识到要通过法律途径维权时，很可能由于证据不足、超过诉讼时效、嫌诉讼程序多历时长等使得维权道路遥遥无期。

4.心理健康被忽视：城市融入感低

有研究测量流动人口社会融入程度，结果表明完全为融入城市的比重为20.2%；初步融入的为34.9%；较深的融入的为23.5%；完全融入的8.0%。生活成本过高、公共服务的不公平、当地人的歧视等一系列的问题都成为了流动人口城市融入感程度低的重要原因，在城市中找不到自己的归属感，在城市的居留也只是短暂的。这也反映出我国现阶段的城市化水平仅仅限于浅表状态，流动人口虽然进入城市却没有真正融入城市之中。

三、影响流动人口劳动安全权之原因分析

(一)流动人口的自身情况与特点

1.流动人口的文化水平低

在调查中绝大部分流动人口文化程度以初中为主，其次是小学和高中。总的来说受教育程度较低，技能水平差，在选择就业时大多会选择门槛较低、对技术要求不高的工作，或者只掌握了普通行业低端工序的操作技能，一般是以从事体力劳动为主。就行业性质来说，工作本身就存在着安全隐患，再加上用人单位的不正规经营，从而导致了流动人员在工作中往往得不到有效的健康和安全保护以及在遭受职业伤害时不能被及时救济。

2.流动性大导致维权难度加大

流动人口规模巨大且呈快速增长的态势，居住时间短，流动性大。外出打工主要为了务工赚钱，哪里的钱好赚、哪里收入较高就去向哪里，把某项工作当作长期固定职业的人较少。就业流动性大带来了许多安全问题：①用人单位以及政府对这类群体在入职前进行专门技能培训操作困难，往往会造成资源的浪费。②社会保障制度要保证保险关系和待遇福利可以转接，经常换动工作会使得用人单位和流动人口参保积极性不高。③流动人口内心漂泊感增强，没有归属感，社会融入感低。

3.流动人口的主动维权意识薄弱

①不主动签订劳动合同。在所调查的流动人口中仅三分之一的流动人口签了劳动合同，而在这一定比例中，签了但是能兑现的又是少之又少。他们大多数认为“反正没多久就不做了，签了反而对自己不利”，并没有意识到这一行为带来的不利影响。②自身对劳动安全问题并不敏感。劳动事故的频频发生、职业病率的上升，和流动人口的态度有着一定程度上的关系。③法制意识淡薄，维权时处于被动状态。维权时容易采取极端的方式，陷自己于不利地位。

(二)用人单位的漠视与不在乎

一些用人单位为了经济效益的最大化，不惜漠视流动人口的劳动安全权。工作环境差，工伤事故频发，招用员工时不愿意签订劳动合同，自认为这样就能躲避法律追究，可事实上会带来更多的法律风险。根据企业家协会的调查，我国企业的生长年限是3.7年，与发达国家尚存在差距，其中不免有这样的原因。

(三)政府不作为导致劳动安全问题猖獗

1.政府监管不力，执法不严

招商引资是地方各级政府目标考核的主要内容，而各地的经济发展指数主要依靠企业产值。流动人口的工资福利是由企业支出，政府对于他们安全权的保护属于间接关系。只有用人单位侵犯流动人口的劳动安全情形较为严重时，政府才会出面监管。很少情况之下政府才与流动人口有直接联系，这时也是以“能调就调”、“多一事不如少一事”的态度解决问题。政府职能与流动人口本身存在着距离感，相比之下用人单位才是他们劳动权益保障的最密切联系方。

2.提供社会保障力度不够

党的十八大和十八届三中全会明确提出了社会保障需要“全民覆盖”这一目标任务，我市社会保险制度经过多年不懈发展，全市各项社会保险累计参保达到1617万人次，距离全民参保仍存在较大差距。人民群众日益增长的社会保障需求日益增长，然而社会保险经办管理资源手段缺乏、服务能力不足的问题仍较突出。尤其是在公共资源利用方面，缺少与相关部门的协调协作，对外部资源的掌握利用不足，对异地就业、异地参保、异地居住情况了解不够，对重复参保、重复补贴以及重复领取待遇这些问题的出现也不能做到完全避免。

3.立法上对于劳动安全规定的缺陷

我国是成文法国家，大多适用原则性规定，很多内容尚未明确的规定。在劳动法中，其内容有待补充和完善，如对权利保障、诚信、平等原则还需要进一步的明确和规范。并且其法律实施覆盖率较低，根据劳工组织的资料，可以通过工伤保险覆盖率可以来判定一个国家职业安全法律、法规实施覆盖率⑤。我国现阶段的工伤覆盖程度仍然很低，虽然国务院发布到2015年有劳动关系的劳动者工伤保险覆盖率力争达到90%以上，可实现该目标仍有难度。

四、保障流动人口劳动安全权之途径探析

(一)政府是劳动安全权保障的强心剂

1.法律是维护权利的最有力武器

在劳动立法上，我国仍然需要立足于现阶段存在的问题，来不断地改进：①加大劳动者的权利，对流动人口的劳动安全予以全面的保护。②增强政府部门的执法力度，对政府权力的制约来积极有效地为流动人口解决劳动安全问题，促使他们加大监察力度。③提高劳动法的立法层次来加强社会对劳动法律的重视度。

2.深化落实户籍制度改革内容

进一步加深新户改的改革与落实，抓紧细化流动人口居住证的配套政策，提高“居住证”含金量，当社会保障与公共服务问题得到全面解决，真正做到流动人口的市民化，他们也就更积极主动地保护自己劳动安全权益不受侵害。

3.加大政府关于劳动安全政策的宣传教育力度

流动人口劳动安全权的主动性不强主要是因为流动人口对劳动安全政策还不了解，在《工伤保险条例》、“农民工平安计划”、《南京市工伤保险实施办法》等几项与南京市外来务工人员切身相关的工伤保险政策中，一半人员一项政策都没听说过，还有32%的人只对其中一项有所耳闻⑥。法律意识的淡薄、政策的不了解，直接影响到他们维护劳动安全权的主动性。而作为政府，有责任做好相关法律、政策的推广工作。宣传教育一方面可以在职业技能培训时同时开展，强制要求相关法律政策的简单普及；另一方面扩张媒体的作用。现如今，手机在流动人口中已经普及，可以通过手机短信或是手机报等形式进行传播与推广。

4.加大行政部门执法力度

行政部门的管理具有滞后性的特点，往往重大事故发生后才出面解决问题。事前、事中的监管力度应加强，不定期对用人单位进行抽查，是否强迫加班、有无缴纳社会保险、安全卫生条件是否符合规范等，对发现问题的企业予以纠正，责令后仍不改正的加大处罚力度，要把危害发生的可能性降至最低。

(二)用人单位是流动人口安全劳动的避风港

1.“以人为本”的管理理念和管理制度

在我国快速发展的市场经济中，用人单位所赢得竞争优势往往是基于对劳动者权利的践踏和漠视，而这样的用人单位的生命力是短暂的。流动人口流动性大，离职率高，忠诚度低，提高了用人单位的经营成本且增多了不稳定因素，对长期发展造成了极大的影响。这很大程度要归咎于单位本身，如果用人单位能够转换一下管理理念，不以提高经济效益为主要宗旨，而是采用“以人为本”的模式，完善企业制度，重视企业文化，保障员工的基本权利，尤其是对流动人口予以特殊关爱与保护，积极发挥集体力量，提升员工的自我价值感，企业才会更有活力。

2.回应国家政策，科学管理

我国的法律法规以及部门规章中明确规定了用人单位的权利及其义务，用人单位作为市场经济的主体理应承担一些社会责任。虽然我国法律的现状是制度落后于现实需求，但就已出台的政策、法律，用人单位没有理由推脱责任，应当严格遵守保障劳动者的劳动安全权。用人单位有责任加强职能技术、素质培训，保证安全防范工作到位，提高流动人口的劳动安全感和就业幸福感。

(三)流动人口是个人权益的守护者

1.树立主动掌握劳动安全权的理念

流动人口具有独立、自由的人格，在劳动关系中是个人权益的守护者，再加上外在法律制度的保障，以及维权的积极主动，这样就能在最大限度上保障流动人口的劳动安全权。同时流动人口作为劳动关系中的平等主体，应当要求用人单位履行相应义务，要求签订劳动合同，要求用人单位配备安全条件，当用人单位要求解除合同可以要求继续履行或要求赔偿金等，只有劳动者处于主动地位时劳动安全权才不会被随意损害。

2.培养法律意识，行使主动权

卢梭曾说：“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上。而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法。”流动人口处于弱势群体，劳动安全权益经常被侵害得不到救济，很重要的原因之一就不懂得如何维护自己的权益。他们应当培养自己以下意识：①要明白自己享有的权利与应尽的义务，有主动的知法意识。②法律具有强制性，任何人违法法律都要承担相应的责任，有严格的守法意识。④对劳动中可能存在的安全问题需要保持清醒的风险意识。⑤当劳动安全权受损要有强烈的自我维权意识。⑥如遇到侵权行为在规定时间内不行使请求权就丧失了胜诉权，因此要有精确的时效意识。⑦当进入诉讼程序，证据是最为关键的法宝，因此要有敏感的证据意识，包括证据的准备与保存。⑧在合同订立时就应该明确相关的劳动问题，要有严肃的合同意识。

3.注重个人发展，满足尊重需要和自我实现需要

马斯洛说：“能成为什么样的人，就必须成为那样的人。”流动人口进入城市中，受到歧视、不公正的对待，大部分原因是因为自我认知问题。收入较高的流动人口他们的社会融入感更高，主要是因为他们能够满足自己的需求，自我认知上并不认为自己作为外来人口与城市居民有何区别。相对收入较低的流动人口会抱怨自己的境遇、命运，自认为弱势群体，被城市他人排挤。那既然对自己的未来有着规划与畅想，想成为怎样的人就必须要努力朝着那个方向发展，自我尊重才能得到他人的尊重。个人的能力得到发展，满足了社会需要，城市的归属感就会增强。因此面对劳动安全问题时，只有自己掌握主动权才会得到根本性的保障。

[注释]

①李环.改革开放以来我国中小城市流动人口政策分析——以临沂市为例[D].山东师范大学，2012：D631.42.

②韩桂军，彭博.劳动者权利及其保护[M].北京：北京大学出版社，2014：170.

③姜秀峰.对我国劳动保护现状的思考[J].城市建设理论研究，2012(2).

④钟雪飘.职业健康损失后续管理探讨[J].中国卫生质量管理，2010(5).

⑤郭捷.论劳动者职业安全权及其法律保护[J].法学家，2007(2).

⑥陈雪玲.南京市外来务工人员工伤保险调查分析[J].现代农业科技，2010(5).