行政机关不完全履行法定职责的认定探析

杨甜甜 周 祺

浙江省台州市三门县人民法院，浙江 三门 317100

一、由一个司法案例引发的思考

笔者在审判中遇到一起现实案例。原告王某与第三人金某两家相邻，两家房屋间距1 米左右，均在某乡村规划区内。2011年7月份前后，第三人未经审批将原来的两间二层楼房拆建增高至三层。镇政府向第三人下达了责令停止违法行为通知书及责令限期改正违法行为通知书，要求立即停止违法行为，并告知逾期将进行拆除。2013年4月28日，镇政府在接到举报后，组织人员对第三人的违法建筑进行部分拆除。之后，第三人继续施工，建造了第三层违法建筑。2013年7月3日，镇政府对第三人发出限期拆除违法建筑通知书，要求其在2013年7月10日前自行拆除。王某要求镇政府查处第三人的违法建筑，但镇政府一直未履行其法定职责，至案件审理之时第三人的违法建筑仍存在。王某认为第三人的违法建筑对其房屋的安全、通风、采光、日照等产生严重影响，据此起诉要求镇政府履行拆除第三人违法建筑的法定职责。法院最终对王某的请求予以支持。

案例的典型意义在于以违法建设相邻权人提起的行政不作为诉讼为载体，思考如何有效发挥司法的能动性，以此督促行政机关切实充分地履行拆除违建、保障民生的法定职责。虽然《中华人民共和国城乡规划法》规定了县级以上人民政府对违反城市规划、乡镇人民政府对违反乡村规划的违法建设有权强制拆除，但违法建设侵犯相邻权人合法权益难以救济的现象依然较为普遍，并沦为行政执法的薄弱环节。

案例的难点在于其涉及行政违法行为持续状态与行政机关不完全履行法定职责的认定及司法处理。行政法理论上对于行政违法行为的持续状态缺乏深入的研究，而行政诉讼法上对行政机关不完全履行法定职责的认定亦属空白。本文中，笔者试结合司法案例对上述两个问题进行一定探讨。

二、持续状态的行政违法性质

持续状态的行政违法行为，指行政相对人违反行政法规范的行为以相对较长的时间段位出现，并使其行为后果以线性影响的方式侵犯行政相对人权益的行政违法行为。行政司法实践中该一概念尚无明确界定，但法律上一直有违法行为处于持续状态的概念称谓。持续状态核心在于只有一个违法行为，该违法行为的状态持续存在，如没有出租车牌照而进行出租车营运。它的特征体现在行为的违法性、主体的单一性以及行为方式的连续性。

执法当中，诸如上述案例中这种拆后续建的行为并不鲜见，而持续状态行政违法行为区别与普通行政违法行为的关键在于其不因持续性而变为合法。据此，虽然行政机关认为其已经履行了法定的职责，但当事人合法权益却一直处于被侵害的状态，违法事实始终处于持续状态下并未终了。

三、不完全履行法定职责的构成

旧《行政诉讼法》第五十四条第三款规定:被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行;而2014年新修改的《行政诉讼法》第七十二条规定:人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。由此对行政机关不履行法定职责法律上有明确规定，但是行政机关有一系列的积极性义务，相对应的法定职责也就表现为多个法定职责组成的谱系，而对义务系列之一或若干的不作为不属于未履行法定职责的概念，只能认定系不完全履行，这在行政执法当中亦较为常见，而即便是新修改的《行政诉讼法》对此问题亦未明确。司法实践中，对于行政机关不完全履行法定职责具体如何鉴定，笔者以为认定应符合以下三个要件。

首先，行政机关或其工作人员针对行政相对人要求履行法定职责的申请作出了具体行政行为。如案例中被告对第三人进行了调查取证，并向第三人下发了责令停止违法行为通知书、责令立即改正违法行为通知书、限期拆除违法建筑通知书，还组织人员对第三人的违法建筑进行了拆除。其次，行政机关或其工作人员针对行政相对人要求履行法定职责的申请作出具体行政行为负有法律法规明确规定的法定职责。最后，行政机关已作出的具体行政行为不能实现行政相对人要求其履行法定职责维护其合法权益的需要。如案例中虽然被告作为职责部门对第三人的违法建筑采取了通知、部分拆除等措施，但第三人均未按照通知要求进行整改，违法建筑仍存在，第三人的违法行为尚未终止，致使原告的合法权益受到侵害。综上，案例中的镇政府在履行查处违法行为职责中的行为不完全，属于不完全履行法定职责，这也是一定意义上的不作为，故法院应当判决其依法履行法定职责。

随着当前立案登记制改革的推进，今后一段时间将会有越来越多的此类案件涌入法院。虽然《行政诉讼法》上关于行政机关不完全履行法定职责没有明文规定，但即便行政机关对违建行为采取过一定的查处措施，如果不到位仍然构成不完全履行法定职责，法院有权要求其进一步履行到位，今后法院在这方面的审判力度亦需不断加强，唯有如此才能真正充分发挥审判职能。

［1］关保英.持续状态的行政违法行为研究［J］.社会科学，2011(8):92.

［2］章剑生.现代行政法基本理论［M］.北京:法律出版社，2008:397.