论对行政执法行为的检察监督研究

吴颜艳 王春梅

安徽省合肥市庐阳区人民检察院，安徽 合肥 230012

依法治国是治理国家的基本方略，能否做到依法治国，关键在于各级政府能否依法行政。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”可见，行政执法行为检察监督已经被提升到了前所未有的高度，通过进一步完善，必将开拓一番全新的局面。

一、行政执法的特点及当前行政执法行为存在的问题

行政执法行为具有执法主体的法定性和国家代表性、执法的主动性和单方意志性、以及执法的极大自由裁量性等特点。一个合法的行政行为，必须在执法主体、权限、内容、程序和形式方面均符合法定条件。“行政机关在执法的过程中能否切实做到依法办事、合法行政，直接关系到法律、法规的实施效果，也直接影响着法律、法规的尊严和权威。”当前行政执法过程中主要存在以下几方面问题:

(一)行政执法主体混乱

当前我国行政执法主体较混乱，既有常设机构，又有临时性机构;有些地方经常设立一些没有执法权限的临时机构突击开展执法工作。同时一些执法人员没有行政执法资格，违法执法甚至暴力执法，导致执法行为侵犯公民人身、财产权利的现象时有发生。

(二)行政执法程序不规范

遵守法定程序是实现执法公正的重要保障。在行政执法过程中，某些行政机关和执法人员只重视结果，程序意识淡薄，不重视行政执法权力的规范运作，严重影响了行政执法的公信力。

(三)行政执法权被滥用依然存在

行政主体自由裁量权提高了行政执法的效率和普遍适应性，但也给部分行政执法人员以寻租空间，不可避免的出现了执法标准不一或行政执法权限被滥用的现象。部分执法部门或执法人员凭借手中的权力，寻找借口，私立名目收取所谓的咨询费、服务费、保证金等情形屡有发生。

二、现有的监督形式及检察监督的优势所在

随着社会的发展，公共管理事务的繁杂，行政执法权作为公权力也不断渗透到各个领域。因此，建立行政执法监督体系，有效防止行政机关及其行政执法人员滥用手中的权力，破坏法治秩序尤为重要。“广义的行政执法监督是指国家机关、政党、社会组织、公民等作为监督主体，对作为监督对象的行政执法主体及其工作人员的相关行政执法行为展开的监察和督促的活动。”我国当前对行政执法监督大体分为两种:一是内部监督，包括行政监察、行政复议等方式。二是外部监督，包括人大监督、司法监督、社会监督等方式。检察监督属于外部监督，但相比较于其他几种监督方式，有其优势所在:

(一)更具有公信力

行政监察和行政复议属于行政机关体制内部的监督，监督部门不具有独立性。而检察机关的监督始终站在监督者的地位，相对于行政机关内部监督而言，更具有中立性。

(二)更具有主动性

行政诉讼及行政复议是一种被动的监督，需要行政相对人提起才能进入到监督程序。而检察权可以主动、积极的进行监督，其作用空间更大。

(三)更具有针对性

对行政行为的检察监督，主要是针对各具体行政行为的执法过程及结果开展的监督，相比较于人大、党政机关主要是通过宏观工作政策等方面的监督，更具有针对性和实效性。

三、行政执法检察监督的实践探索

当前，各地检察机关都在不断创新法律监督理念，将对行政执法行为的检察监督作为民行检察工作新的着力点，办理了一大批行政执法监督案件，其实践情况总结如下:

(一)实践中检察监督的具体方式

1.督促履职或纠正违法行政行为。人民检察院发现行政主体未履行或怠于履行法定职责、无执法权限、超越职权、违反法定程序或者具有其他违法情形，但尚未构成犯罪的，一般可提出督促履职或者纠正违法行政行为的检察建议。

2.督促起诉。发现对国有资产或者社会公共利益负有监督管理职责的行政机关或者事业单位怠于或者不依法履行职责，致使国家利益、社会公共利益遭受损失的，适合向人民法院提起诉讼的，一般可提出督促起诉检察建议。

(二)现实中检察监督的问题困扰

我们也应当清醒的认识到，检察机关在实践中所面临的许多困境，制约了监督工作的开展与成效:

1.法律依据匮乏，缺乏可操作性。总体看来，开展行政执法检察监督工作的法律依据还很匮乏，没有任何一部法律法规明确规定了行政执法检察监督的职能以及监督程序。

2.案件的来源途径不畅。目前行政执法检察监督工作的案件总量中占比最大的还是自检察机关自身办案中发现，群众或当事人申请监督的反而不多，人们更习惯于通过行政途径来解决问题。

3.现有的监督方式缺乏约束力。相关规定及实践中的一惯做法，检察监督的方式多是提出检察建议。但现行法律对检察建议的效力并没有明确的界定，检察机关缺乏有效的手段使建议得到落实，难以实现行政执法检察监督的真正目的。

四、行政执法检察监督的制度设定

“在某种意义上，行政执法水平的高低成为衡量某个国家或地区法制健全与否的一个重要尺度”行政行为一旦逾越了法定的界限便会损害到行政相对人的合法权益，所以重构一套科学完整的机制对行政执法行为进行及时有效的监督是势在必行的。

(一)行政执法检察监督的立法完善

“在我国社会主义政体模式下，在立法权、行政权、审判权之外设置一项独立的检察权，将检察机关定性为法律监督机关，一个重要的目的就是要让检察权对行政权、审判权的行使进行监督。”当前行政机关不能正确对待检察监督，权限来源不明确是很大一部分原因。应在《人民检察院组织法》或相关的法律中明确对行政执法行为的监督作为检察机关的权能，并通过制定、完善法律法规，明确行政执法检察监督的范围、方式、程序，赋予检察机关相应的审查调查权，切实增强监督的可操作性。同时，为提高监督效果，应当明确检察建议的刚性执行效力。

(二)行政执法检察监督的机制完善

1.建立行政执法信息共享机制。为检察机关能够全面有效地把握行政执法部门的案件处理信息。先期可建立重点执法行为信息资料报送检察机关备查，后期在技术支持、经验丰富的基础上逐步建立检察机关与行政执法机关的网络信息平台，实现信息共享，将更多的行政执法行为纳入到检察监督的视野。

2.建立检察机关内部一体化检察监督机制。行政执法检察监督工作具有一定的综合性，因此应建立起一套行之有效的内部协调机制。最终促进检察机关内部行政执法检察监督的一体化，形成监督合力，切实提高监督力度与广度。

3.建立检察机关调查机制。许多违法行政案件由于行政机关不配合调查取证而无法进行有效监督，因此应建立起检察监督的证据调查机制。对涉及到的行政行为的处理程序、事实认定等，可以要求行政机关配合开展调查取证，检察机关亦有权查阅相关执法卷宗，以此来保证检察机关能够实质性的介入到行政执法机关的执法活动过程。

(三)行政执法检察监督的方式完善

目前检察机关对行政执法行为检察监督的方式主要是检察建议和职务犯罪查处，监督方式和手段还较为单一。今年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定(草案)》。提出，对于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管职责的行政机关，违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的，检察机关可提起行政公益诉讼。并将在全国13 个省份开展为期两年的试点，试点期满且司法实践证明可行性之后，将会逐步完善相关法律。相信在法律不断完善以及经验不断丰富的基础上，公益诉讼将会成为监督行政违法行为的又一利器。

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