浅析我国公益诉讼制度

王琳琳

长安大学，陕西 西安 710064

自从2012年我国新修改的《民事诉讼法》首次将公益诉讼这一法律概念正式纳入我国法律制度当中后，尽快完善我国的公益诉讼法律程序及其实体要件便成为了保护我国公共利益的当务之急。在经历了3年的等待后，2015年2月4日公布实施的《民事诉讼法》司法解释终于对我国的公益诉讼制度做出了初步规定。但鉴于新解释只用了8个条款对公益诉讼进行了概括性的规范，并没有形成一个完整的体系，所以要准确理解我国现行的公益诉讼制度，特别需要注意以下几点问题:

一、公益诉讼的原告资格问题

根据《民事诉讼法》第55条，做为公益诉讼的原告应当是法律规定的机关和有关组织。但究竟哪些是法律规定的机关和组织，《民事诉讼法》本身并没有进行相关的说明。令人感到遗憾的是，新出台的《民事诉讼法》司法解释中同样回避了这一点，并没有对能够提起公益诉讼的主体资格做出具体的规定。但是，根据十八届四中全会的决定，人民检察院可以代表公众提起公益诉讼，该规定为公益诉讼的原告主体资格打开了突破口，然而人民检察院究竟该如何提起公益诉讼该规定并没有阐述，所以公益诉讼的提起程序仍属空白。最重要的是，仅仅依靠检察院的力量，在面对日益增多的形式多样化，受害群体复杂化的侵害公共利益事件面前，是远远不够的。所以我们还需要等待后续的相关法律、法规来完善公益诉讼的原告主体资格，尤其是“有关组织”的范围，只有这样才能使公益诉讼制度真正落到实处。

二、公益诉讼的起诉条件及举证责任问题

新出台的《民事诉讼法》司法解释第284条对公益诉讼的起诉条件做出了较为详细的规定，结合我国《民事诉讼法》第119条可以看出，提起一场公益诉讼至少需要具备以下四个要件:第一，需要有明确的被告;第二，应当有具体的诉讼请求;第三，需要有社会公共利益受到损害的初步证据;第四，必须属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。其中的第三点即公益诉讼的原告在起诉时必须提交初步的，公共利益受到损害的证据需要格外注意。之所以如此规定是因为公益诉讼与私益诉讼最大的区别就在于社会的公共利益是否受到损失，只有在公共利益受损的前提下，我们才能够提起公益诉讼。反之，如果没有相关的证据证明公共利益受到损失就不能够提起公益诉讼。所以，提起公益诉讼的对象必须是确已发生的损害事件，如果仅仅有潜在的危险，但还未转化为实际的损害就不能据此提起公益诉讼。这一点对我们准确理解我国公益诉讼的保护范围非常重要。此外结合我国《侵权责任法》的相关规定，可以看出公益诉讼的举证责任为原告先初步举证公共利益遭到侵害，即原告至少需要证明被告有侵权行为并且已经产生了现实的损害结果。至于该行为与受到的损失两者之间的因果关系，则是由被告来负责举证。

三、公益诉讼的管辖法院问题

不同于一般的民事诉讼，公益诉讼的受理法院有级别限制。根据新《解释》285条的规定，公益诉讼的管辖法院为中级人民法院。这是因为公益诉讼的特殊性质决定了其案件数量虽然不会大量的发生，可是一旦发生往往涉及的人数众多，并且社会影响较大，法院审理的难度也较大，因此直接由中级人民法院作为一审法院是比较合适的。但是我们应当注意的是，根据新解释的规定，由中级人民法院作为一审法院并不是绝对的，新《解释》285条的最后还规定了“中院管辖原则”在法律、法规另有规定时除外。结合我国民诉法的相关规定就是如果一个公益诉讼案件交由下级法院审理能够更方便当事人进行诉讼和解决纠纷，那么上级法院便可以将该案件移送下级法院进行审理，所以基层法院在特殊情况下也是可以受理公益诉讼案件的。除了级别管辖外，新解释还规定了“地域管辖原则”，即由侵权行为地或被告所在地法院来管辖公益诉讼案件。由于侵权行为地可以细分为侵权行为发生地以及侵权结果发生地，而且鉴于公益诉讼的影响范围，在现实中往往有不止一个法院有资格受理公益诉讼案件。为了防止重复审判和管辖权异议，新《解释》规定了当出现就同一侵权行为分别向多个法院提起公益诉讼时，由最早立案的法院行使管辖权。另外，在必要时由它们的共同上级法院指定管辖，以便节约司法资源和统一司法尺度。

四、公益诉讼与私益诉讼的关系问题

由于公益诉讼中涉及的侵权行为通常在损害公共利益的同时，也侵害了很多人的个人利益，所以难免会导致在提起公益诉讼的同时，还有大量与该侵权行为相关的私益诉讼案件。那么究竟该如何处理由同一侵权行为所引起的公益诉讼与私益诉讼之间的关系，就成了我们必须面对的一个问题。目前学界在这个问题上达成了几点共识。首先，由于私益诉讼的原告肯定是具体的被侵权人，而公益诉讼的原告是检察机关或有关组织，并不是被侵权人，有一定的代理诉讼意味，另外公益诉讼无论在诉讼主体方面还是在其他方面与私益诉讼都不相同，因此两者决不能简单的合并审理。我们应当根据具体情况分别对待，在侵权行为已经明确时，应该对公益诉讼和私益诉讼进行单独的起诉和审理。而当侵权行为还不能够确定时，两者应该分别立案，并暂时中止私益诉讼案件的审理，待公益诉讼案件的判决对该行为是否构成侵权行为做出认定之后，再恢复私益诉讼案件的审理。由此可以看出公益诉讼除了代表公共利益，行使诉讼权利，维护公共的合法利益外还有一个重要的功能，即在某些侵权行为不能确定的情况下，由公益诉讼来确定该行为是否构成侵权，以及该行为是否导致了损害结果的产生。所以公益诉讼不仅是维护我国公共利益的制度保障，同时也是维护私人利益，完善我国民事诉讼法的重要一环。

五、公益诉讼的调解、和解及撤诉的处理方式问题

根据新《解释》第289条的规定，对公益诉讼案件，当事人可以和解，人民法院可以调解。在当事人达成和解或者调解协议后，人民法院应当将和解或者调解协议进行公告。公告期间不得少于三十日。公告期满后，人民法院经审查，和解或者调解协议不违反社会公共利益的，应当出具调解书;和解或者调解协议违反社会公共利益的，不予出具调解书，继续对案件进行审理并依法作出裁判。由此规定，我们可以明确的看出公益诉讼与私益诉讼的不同之处。在一般的民事案件中，调解贯穿于案件始终，在判决书下发之前，即使法院已经审理完毕，双方当事人只要对权利义务达成一致都可以调解。但在公益诉讼中，由于原告并非侵权行为的直接受害人，所以其和解协议和调解协议都必须向社会进行公告，由社会对该协议进行监督，如果该协议损害了公共利益，那么就不应当被允许。这种公告监督程序，是公益诉讼与一般民事诉讼的显著区别。公益诉讼与普通民事诉讼还有一点显著区别在于撤诉方面。新《解释》第290条规定公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的，人民法院不予准许。这是因为当法庭结束辩论阶段后，被告究竟有没有侵害社会公共利益的行为法庭已经可以作出判断，一旦法院能够确定损害事实确已产生，那么法院就应当做出判决，如果此时原告有权利撤诉，就很可能导致已经受损害的社会公共利益无法得到补偿，进而使侵权人逃脱法律的制裁，这显然违背了设计公益诉讼制度的初衷，因此代表公共利益的原告在法庭辩论阶段结束后是不可以撤诉的。

［1］杜万华.＜民事诉讼法＞司法解释重点问题解析［J］.法律适用，2015(4):7-8.

［2］章礼明.检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告［J］.法学，2011(06):27-28.

［3］高民智.关于民事公益诉讼的理解与适用［N］.人民法院报，2012(04):6.

［4］陈丽平.公益诉讼主体可由相关法律明确［N］.法制日报，2012(03):33-34.