民用机场全面预算管理存在的问题及对策建议——基于C机场的分析

●重庆机场集团有限公司 庄攀渝

民用机场全面预算管理存在的问题及对策建议
——基于C机场的分析

●重庆机场集团有限公司 庄攀渝

民用机场作为民航运输系统的重要组成部分，是民航运输市场和需求之间的衔接，是国民经济体系的一个重要分支。机场是空中门户和对外交流的重要窗口，作为航空运输和城市的重要基础设施，部分机场自2004年属地化以来，引入了科学的管理手段，将全面预算管理作为其重要管理工具。基于这一背景，本文对国外、国内预算管理的研究状况作了整理介绍，主要以C机场集团全面预算管理为例进行研究。

全面预算管理 战略导向 精细化管理绩效评价

一、研究的背景及意义

宏观层面来看，民用机场作为民航运输体系的重要组成部分，是衔接民航运输市场和需求间的纽带。但长期以来，与市场化程度较高的其他企业相比，我国民用机场在市场经济活动中还处于相对被动的位置。在前期管理民用机场时，市场的定义不是很明确，使得机场管理、政府管制往往出现偏差。随着民航业的成熟和发展，市场定位日渐明确，民航局和各级地方政府对机场企业的经营管理提出了更高的要求。民用机场作为企业来讲，具有风险性、服务性、经济性的特点，因此在强调安全和服务质量的同时，也不容忽视其在国民经济活动中经济性的特点。党的十八大报告明确提出发展的立足点是提高质量和效益。国家宏观政策层面还提出：以提高经济增长质量和效益为中心，实现经济持续健康发展。由此可见，讲求质量已成为经济发展的关键。而机场要提高发展质量，又必将依托于企业自身管理能力的提升。据专家预测，到21世纪前10年左右，民用机场全球化程度增强，机场业将处在一个竞争异常激烈的宏观环境之中。我国民用机场属地化改革完成之后，行业竞争也日益加剧，如何实现机场向管理型企业转型，已经得到各方的关注。

本文希望通过对机场全面预算管理问题的研究和分析，为机场经营管理质量的提升发挥作用，为机场实施科学化、精细化管理提供理论实践基础，最终实现机场的品质化和可持续发展。

C机场集团于2009年正式启动全面预算管理工作，经过多年探索和实践，全面预算管理理念得到了广泛认同，也取得了一定的成效。虽然全面预算管理体系有效运转达到了预期效果，但预算实施效果与全面预算中的“全面”还有一定的差距。本文主要采用了理论分析、案例分析等研究方法，对其目前面临的现状进行分析，阐述了其在全面预算管理方面存在的问题，运用预算管理相关理论法则、平衡计分卡等理论，有针对性地分别从精细化管理、战略评价方案、跨界预算管理平台、内部机制完善等方面对预算管理提出了相应的对策。

二、C机场集团全面预算管理的现状、存在的问题及成因分析

目前，C机场面临着巨大的财务压力，2016年新航站区扩建工程竣工投用后，又将面临巨大亏损。因此必须理性地看到，C机场的高速发展促进了生产规模的快速扩张，相应的软硬件资源也在不断扩充，在带来资产、资源管理难度增加的同时，也将带来前所未有的经营压力。如果不提升经营管理水平，不向管理要效益，就是偿还贷款利息都会让C机场呼吸困难。所以，必须深度挖掘资源价值，走精细化财务管理之路，积极提升财务管理的水平，建立健全全面预算管理机制才是必然的选择。

（一）C机场集团预算管理的特点。从实行全面预算管理以来，C机场的预算管理有以下几个方面的特点：

1.航空性收入的收费政策受政府主导。2008年国家发展和改革委员会与民航总局通过了对民用航空收费标准的调整，但大部分航空性收费价格调整还是受宏观政策的影响。目前采用“市场调节、政府主导相结合”的方式仍然是以政府指导价为准，航空公司和机场重新划分了收入结构，因此这部分收入对机场的影响仍然存在。

2.长期处于亏损状态。由于市场化需求和民航自身发展需要的加剧，除大型国际化机场外，大部分干线机场、甚至支线机场的营运规模都急需扩张，大多数机场在进行改扩建工程。建设期间，固定资产投资计划金额巨大，资金需求便成了机场面临的重大难题，同时，扩建工作所带来的建设成本、大量资产投用转固后非付现成本所带来的压力，导致机场长期处于亏损状态。

3.建设资金来源单一。C机场集团具有一定的业务量，能取得一定的收益，但发展能力会受到限制，在C机场新建候机楼及跑道等重大工程项目上的投资能力缺乏，主要还是靠当地政府及民航局的支持来获取小部分的资本金，渠道相对单一。除此之外，C机场更多是通过内部财务公司和商业银行进行贷款。

4.预算控制依托成本控制。笔者认为，收入、费用两个指标是衡量机场经营效益的预算指标，对于C机场集团而言，主要还是靠增收节支来实现经营效益的增长。即使机场加大市场推介和营销力度，大力挖掘收入资源的价值不断增加收入，也往往受国家层面的政策、地方经济政策环境、自然灾害和气候、淡旺季等因素的影响，增长幅度很难提高。那么只有依托对成本的控制来达到最终目标的实现，因此要实现全面预算管理的目标，大多数的机场，甚至是那些处于亏损状态下的机场，要实现经营效益的提高重点也在于控制成本。

5.实行归口管理。C机场在财务部和责任部门之间设立一个中间环节部门—归口管理部门，分别为人力资源部、动力能源部、机场建设部、党群工作部。这四个费用归口管理部门分别负责与自身相对应的归口费用的管理，从期初的编制、审核、执行控制和最终落实情况进行跟踪，制定相应的落实措施，最后全面预算管理委员会办公室对这四个费用归口部门进行总量控制与考核。

（二）C机场集团全面预算管理存在的问题

1.全面预算管理未以战略为导向。调研发现，C机场并不是缺乏企业战略，而是全面预算缺乏战略导向，忽略发展规划与年度预算的衔接。战略目标应当是企业制定全面预算目标的指引，而预算目标的制度也必然以长远发展的眼光和思维来考虑，否则就会缺少科学依据。机场的战略是靠全面的预算管理转为行动的有效工具，C机场根据外部环境和内部因素制定了适合于自己发展的战略体系，但没有通过有效的全面预算管理过程与战略发展紧密结合，将目标值量化并逐级分解，来有效的分步实施和控制。C机场从以前的无战略状态，公司战略目标的制定、战略选择与决策都流于形式，到现在转化为建立起战略体系是经历了一定过程的，但要健全和完善战略体系仍需一定时间，甚至要使预算管理与战略目标保持高度一致，使预算目标与发展战略不脱节，也需要不断层层分解预算指标并严格执行与落实。

2.预算编制不谨慎，中期调整金额大。每年10月中旬C机场管理集团开始进行预算编制，当年12月31日前下发审批数，最终审核数一般在第二年年初通过并下发执行，只在每年的年中进行一次中期调整，原则上中期调整后，不得再做任何调整。由于编制时间不够充分，在有限的时间内仅用于归集整理历史数据就会耽误较多时间，在手工汇总情况时，没有充分的时间对各业务部门的实际运营情况进行调研来获取一手资料，对下年度预测缺乏分析依据来支撑。

为提高助教效果，教师应该对家长助教活动进行评价，撰写评价心得或者案例分析，把自己的意见与助教家长进行交流，争取与家长达成共识，让今后的家长助教活动达到更高的水平，也为以后更好地利用家长资源做好准备，提高家园合作的质量。

特别是在编制维修费、业务费等一些非消费性支出时，由于与各部门的实际生产关系密切挂钩，这种方法会受到设备运行能力、生产经营环境等情况变化所带来的影响，无法科学合理地衡量在预算编制中与实际存在的偏差，从而影响预算过程后面的分析、评价以及决策导向。另外对于消费性类别的支出，如办公费、差旅费、会议费等费用缺乏标准性的量化运算过程，此类编制方法加剧了预算指标调整的偏离度。

由于年初各业务部门在编著预算草案的时候，大都是基层人员上报预算项目，再由本部门预算管理员逐一汇总报相关归口部门审批，最后由财务部门统一汇总平衡。实际操作过程中发现，这种方法能有效掌握各部门的实际需求，相对自上而下的编制方法也更为合理。然而基层人员接触面窄，无法从大局出发，缺乏从内外部环境观察事物的敏锐度，填报的项目又存在局限性，由于对预算编制方法了解不够，C机场集团在《全面预算管理办法》里面提到了很多预算的编制方法，如弹性预算、固定预算、概率和滚动预算等基本方法在实际操作过程中都很少涉及，预算编制的方法不灵活，过于固定，缺乏科学性、合理性。由于各种预算方法存在一定缺陷，实际应当根据不同的预算内容，分别釆用一种或多种方法并用进行预算编制。如滚动预算、弹性预算等先进的预算方法以及计算机信息化手段在实践中的应用不足，也都会影响预算管理的时效性。

在预算编制过程中还普遍存在这种情况：一方面是在预算编制时，业务部门往往会上报过高预算费用，多报费用多留空间，使用时宽打窄用，为在最终绩效考核时能远远低于预算值；另一方面，上报的预算费用在有余度的情况下，认为剩余项目会在下一年的审批过程中被减掉，就形成了年底“突击花钱”的状况，不但未能给单位节约而且造成了资源的巨大浪费。这种不切实际的预算目标，失去了本质的意义，导致企业短视行为。

3.执行偏离度大，预算外项目控制不严。C机场集团在每月10日前会对每个业务部门的预算执行情况进行汇总，从各部门执行的情况来看其执行进度较预算进度滞后，执行情况与预算目标的差异在年终激增，年底实际汇总数与全年预算数偏离度在年底集中体现，或者出现某些项目严重超出预算的情况，影响总体目标的实现。特别是“维修费”项目，对于C机场此类公众型基础设施来说，每年的维修费预算数都是上千万元。而对于业务部门来说，都是以事后控制为主，很多时候只关注整体数，忽略每个项目的实际发生额，认为只要当年所有费用不超出预算即可，这样就会出现内部项目自我调剂的现象，预算管理较为粗放。

对于预算外项目，也缺少控制。虽然C机场集团在《全面预算管理办法》和《资金审批权限办法》里面对预算外项目的申请、实施审批都做了规定，但在实际执行过程中，多数业务部门对预算外项目重视度不够，这种例外审批已成常态，较为泛滥，超出预算的费用则通过重新做预算外项目报告的形式来申请并予以报销，起不到真正意义上的控制作用。

4.执行分析流于形式，缺乏闭环的动态管理。由于预算管理的工具还不够先进，还停留在用EXCEL汇总建立台账的阶段，C机场集团公司财务部每月对各业务部门进行预算执行情况分析，将年初数与实际完成数进行比较，用实际完成百分比来直观体现各部门的完成情况。

即便这样，预算分析还是容易流于形式，主要表现在：预算分析采用的是预算数据与实际执行数相对比，以完成率和文字说明相结合的方式，各部门一般到年底才开始重视，也不能够清晰地发现其反映和存在的问题，没有结合实际业务去发现问题，也就无从查找原因和提出可行性建议，在年末甚至出现“突击花钱”的现象，没有相关规定程序约束，唯有逐步建立动态的预算管理体系，实时分析，动态监控，监督预算执行进度。而现有的预算分析仅限于财务预算里面对数据完成率的对比，缺少预算执行部门的相互联动，对问题的成因分析缺失、没有相应和及时优化的改进方案以及后期数据的追踪与反馈等。目前，除资产管理信息系统以外，其它都处于线下预算管理阶段，即通过手工、office软件等辅助工具收集、传递预算信息，汇总预算数据，完成预算整个编报、分析、控制等预算管理活动。

5.绩效评价考核流程、预算考核体系有待改进。C机场集团绩效考核体系采用的是经营管理人员年度考核与企业经营绩效考核相结合的原则，实现绩效考核办法与民航局考核办法挂钩；绩效考核结果与集团公司领导的考核结果挂钩；经营管理人员基薪与集团公司领导的基薪挂钩。由集团公司人力资源部根据年度经营绩效考核结果，兑现高级管理人员的绩效年薪并提出对高级管理人员的任免、奖惩及培训等建议方案，同时对有突出贡献的成员企业进行专项奖励。

目前C机场集团公司的战略绩效执行考核指标体系是较为合理的，但是，瑕不掩瑜，在肯定其具有一定激励约束作用的同时，还应该看到，在个别考核指标的设置、考核流程、绩效评价管理上仍存在着一些有待改进的问题：如指标体系没有充分体现企业内在成长动力；指标体系没有充分反映出机场自身的绩效个性；评价方法的操作细节有待明确等。

6.对业务预算、资本预算和筹资预算重视不够。C机场集团的预算管理主要以财务预算中的成本费用为控制点，缺乏全面的业务预算，并且资本预算和筹资预算只停留在年初和中期调整进行编制的阶段，在整个过程中关注很少，所以预算管理的范围很狭窄。同时从实行的情况来看，由于处于传统的预算管理阶段，在预算科目的设置上大多都是依靠财务会计科目作为预算项目分类，缺少具有管理意义的预算科目表。但其实全面预算涉及的有财务管理指标，也有非财务指标，需要类似于旅客吞吐量、旅客满意度、安全指标等一些量化的业务指标来衡量。

7.各归口部门之间信息沟通不畅。虽然C机场实行了归口管理，预算组织体系搭建了归口管理的环节，但预算管理的有效实施还需要完善更有效的责任体系，而不是流于形式。在考核指标的设置上没有细化的具体评价标准，只是考核总金额。经过调研，C机场各归口部门主要是对归口费用编制、执行时进行审批，大部份归口部门认为只要总量不超，就没有在过程中严格控制的必要，C机场各部门在执行过程中信息传递不及时，缺失动态的台账，心中无数，预算松弛，几乎都依靠业务部门在财务部门报账时的反应，各部门利益冲突无法协调，作为事后项被动的接受，没有相应的数据支撑和台账对归口费用预算的执行过程进行及时、动态的监控，将管控压力转移到财务部门，对归口费用缺乏过程分析，不能及时分析原因、跟踪执行效果和采取应对措施。

（三）问题成因分析。根据机场产业运营特性与生产特点，结合民航运输业和机场系统分析，将影响C机场全面预算管理的成因分成三方面，即外部的宏观影响因素、中观的行业影响因素以及微观的内部影响因素。中层和外层是间接影响因素、内层是直接影响因素。

1.宏观因素。宏观影响因素指主要从机场的宏观经济大环境、政府政策性支持等方面对机场所处的外部环境进行分析。机场作为国民经济基础设施，公益性服务性设施，民航运输业的政策环境、经济发展的需求和状况、生产要素的供给等外部环境因素都将对机场效益产生影响，进而对机场全面预算管理工作产生影响。这些外部因素会间接影响民航运输业各部门实施全面预算管理的过程，宏观环境会影响机场的运营，最终对机场效率效益产生影响。因此在实施全面预算编制时，宏观因素必须被考虑在内，同时也是假设的基本前提。

2.中观因素。中观影响因素主要指类似于自身发展战略、运营水平等间接因素，即使公司制定了战略，未将战略与全面预算有效结合，也会影响机场的运营，从而应当成为全面预算管理的考虑因素。

C机场的管理工作采用全面预算管理的思路必然是将战略管理、经营目标与企业经济活动有效地结合在一起，使长短期预算与规划目标相统一，把企业的战略目标融入生产全过程进行量化和固化，全员参与其中，并整合一定时期内的资源、财务资料和非财务资料，经科学的管理方法对资源优化分配和利用，从大局出发做出符合企业战略目标的、有价值的行为导向，正确指引企业的决策者做出能带来经济效益和价值的合理决策来提升企业的经营管理水平。

3.微观因素。微观影响因素主要指机场的管理模式、机场自身资源和发展能力、考核评价体系等对全面预算管理产生直接影响的因素。其中机场管理模式主要是机场的非航管理模式和运营管理模式等。如机场商业资源的挖掘和黄金产能的释放到一定程度后，凭借通过增加租金、特许经营费等非航空性收入来提升效益的空间是有限的。从评价体系来看，笔者认为机场的可持续发展不仅依靠运营的经济效益，更多的是依靠机场的基础设施建设、经营模式转变及服务质量提升等。当机场基础设施落后、飞行区容量饱和时，即使财务指标表现优异，也不能促进机场长期可持续发展。

三、C机场集团全面预算管理的对策及建议

机场是空中门户和对外交流的重要窗口，作为航空运输和城市的重要基础设施，是综合交通运输体系的重要组成部分。国内也正处于航空业发展的高峰期，各机场企业之间竞争的压力持续增大，同时作为国有企业来说又是我国经济发展的重要力量，在全国经济发展方式转变的大趋势下，调整管理结构，创新发展模式，探索如何有效地将全面预算管理与引导企业转变发展方式、提升发展质量、全面增强可持续发展能力和服务经济社会的能力结合起来是当今需研究的命题。笔者认为，全面预算的过程仍然需要不断改进，因此，针对C机场全面预算管理面临的问题，从以下几方面提出对策建议。

（一）以精细化财务管理助推预算管理。精细化财务管理与全面预算管理是相互联系、相互促进的。全面预算管理的本质就是对企业战略目标进行分解、细化和落实的过程，它将企业的各个环节进行流程精确的细分和执行，是让企业的战略规划能有效贯彻到每个环节并发挥作用的过程，同时也是提升企业整体执行能力的一种途径。而精细化财务管理作为企业最核心的管理思维，能更好的服务于全面预算管理，科学的全面预算管理必然有高效的财务管理。

因此，精细化的财务管理可以贯彻战略目标转换为执行力，从而解决全面预算未以战略为导向、以及执行力不够等问题，同时精细化核算方式带来的更明细的台账为下一周期的预算编制、预算分析、预算调整提供了更可靠的数据支撑。在确立了以精细化管理助推预算管理这一目标后，从财务管理工作的特点出发，以期通过全面开展细化业务单元核算这一具体手段，合理配置资源和完善业务流程，拓展公司全面预算管理的广度和深度，帮助公司发现经营短板，聚焦核心竞争力，深度挖掘资源价值，控制企业经营风险，促进财务目标全面落地，最终实现企业价值的最大化。

（二）以战略为导向，对接预算管理的绩效评价方案。从当今战略管理和预算管理两者的关系来看，战略管理是规划性的纲领，预算管理是具体的方式方法，两者应该是相互联系、相互促进又相互依存的关系。因此，一方面为避免企业盲目追求短期盈利行为，另一方面为保障预算管理实施偏离度，对全面预算管理的执行进行事后控制和结果评价反馈，则都需要符合完善战略发展的绩效考核体系来不断控制和修正偏差。

平衡计分卡（BSC）的核心是将绩效评价与战略管理相结合，把长期战略目标分解为具体多样的、科学可行的、相互平衡的、有因果联系的业绩评价体系，借助和运用了平衡计分卡设计考核指标的思路，对接民航局《考核办法》指标体系，保障在科学合理的情况下进行修正，以机场管理公司特殊的机构属性为出发点，结合集团战略和企业发展的需要，分模块设计出关键性绩效考核指标，对考核指标重新设计，对其权重实施动态调整。

笔者认为，原财务类和经营计划类考核指标从指标设计和权重分配上较为侧重企业的盈利能力，弱化了对企业发展能力的考核。新设计考核指标综合考虑当前效益和未来发展能力，将指标分为效益性指标和成长性指标，并合理分配权重比例，能更好地体现发展与效益并重的思路。

（三）打造大数据环境下的全面预算管理平台。企业面临纷繁复杂的环境及市场变化，企业发展战略和经营计划的调整，必然对企业在管理会计方面提出新的要求。传统的手工分析和静态研究方法造成预算信息的生成和传递不对称，己无法适应迅速发展的市场需要，C机场集团在预算分析和执行中更是缺乏动态系统支持平台，导致整个环节信息沟通不畅。因此，面对企业动态复杂的经营环境，各类信息和资源的整合缺乏系统性和整体性，全面的预算管理必然需要动态的系统来进行支撑，应该用动态管理的理念和方法整合信息资料来适时处理出现的新情况、新问题。全面预算管理的核心思维又是利用实时监控的基本手段来实现其动态灵活性的管理，通过实行高效率的动态处理方法，实时传递信息并及时调整和控制，最终完成从编制、执行、分析、调整和评价循环的闭环管理过程。

近几年，C机场集团对SAP软件的应用处于十分有限的阶段，主要应用的是财务管理模块。C机场集团的会计人员在该模块下资产负债的权衡、会计账目的规划和处理、会计报表的制作方面已经非常熟悉。但从SAP的主要模块来看，固定资产模块仅处于账务核算和分析阶段，固定资产实物NC管理系统，与SAP无法对接，两套系统无法做到账实相对应；工资管理、采购、库存等也都是盲区，仅依靠财务模块的数据来进行结果控制。

企业在大数据环境下，利用现有的SAP系统来打造跨界系统平台，尝试搭建高效的大数据与预算管理相集成渗透的平台，打破系统界限，实现预算管理的灵活性和动态性。采用项目管理中的闭环管理思路，加入预算项目计划、预算能力计划、资源管理、结果分析等；建立资产管理、服务、采购仓储等业务模块，在各类业务预算和财务预算之间建立多维模型，实现逻辑化的预算模式；对接人力资源管理、企业绩效管理等，将流程和数据联系起来，以提供一种通用的业务视图，有助于发挥公司数据的价值，通过提高企业的协作性帮助企业向绩效驱动型转化，在强大的信息技术支撑下，最大化地挖掘各环节中预算数据的内在价值，实时进行深度分析，构建预算管理为统领的管理支持系统，为管理决策提供更有价值的预算信息。

这样的预算管理就具有全面的信息数据支撑，既维护了预算的刚性和严肃性，在制度的硬约束条件下，使全面预算管理的权威性和执行力得到内部“法律保障”，利用现代信息技术平台科学合理的进行全面预算管理的信息交换，又能在预算执行过程中快速适应外部大数据环境的变化和所处环境的不确定性，选择最有利的资源配置方案，有较强的动态调整适应能力，减少经营决策的盲目性，规避短期行为并降低风险，提高企业的可持续发展能力。

（四）建立内部预算审计机制。预算管理审计机制是针对C机场集团预算管理全过程的审计，不仅限于财务预算、业务预算、资本预算本身，还包括相应的职能部门、管理流程、决策资源等，审查评价预算管理机能的效率、效果性，促进提高预算管理素质和水平。C机场集团可由内部审计监察部作为内部审计机构来推行内部预算管理审计，独立于全面预算管理委员会，客观、公正地参与预算管理全过程的审计，对预算执行效果进行监督和评价，对企业预算管理过程中存在的问题、预算执行结果进行定期或不定期审计，发现问题和弊端，维护预算的严肃性。内部审计可借助全面预算管理平台，通过IT系统进行固化，实时监督，帮助决策层改善企业经营。■

1.胡俊南、徐晓阳.2007.国内外企业全面预算管理实施中存在的难点[J].财会月刊，2。

2.廖敏霞.2013.我国企业实施全面预算管理的实践与探讨[J].企业经济，5。

3.张素会.2011.论全面预算管理在我国企业中的运用[J].经济论坛，12。

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