从政府职能转变的视角反思社区基本公共服务

景朝亮+毛寿龙

摘 要：社区基本公共服务是民生服务的最后一公里，其质量直接关系社会稳定大局，我国当前主要是通过行政主导的服务模式确定基本公共服务的项目选择和运作方法。在政府职能转变的总要求下，公共服务职能势必将有所调整。一方面，公共服务项目的选择将被置于有限政府的框架中进行，以防政府职能的泛化;另一方面，公共服务的实现过程也将在政府职能转变的趋势中，通过恰适的制度设计，使市场、社会得以有效协同并实现共容性利益，以此完善服务型政府的构建。

关键词：社区基本公共服务;政府职能转变;有限政府;共容性利益

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）01-0003-06

公共服务是我国政府的一项核心职能，指城乡公共设施建设的供给、教科文卫体等公共事业的发展，以及为公众参与经济、政治、文化活动等提供的保障等;基本公共服务则是特指用于保障全体公民生存与发展基本需求的公共服务^[1]，或者被理解为公共服务的“最低纲领”^[2];而“社区基本公共服务”专指在政府引导和支持下、以公共利益为导向、以社区为基本单元、向全体居民（尤其是弱势群体）提供的基本公共产品或服务。服务型政府的宏观战略构想需要社区公共服务作依托，否则会出现“实事办虚”^{[3]（p.209）}。那么，目前社区公共服务实效如何？问题及其成因又如何？笔者于2014年夏在北京西城区做了实地调查，重点关注社区基本公共服务供需的弥合度、政府在基本公共服务供给中的经验、困境以及民众对服务项目的新期待或动态需求。

一、抽样选择

本次调查把北京西城区作为研究对象，是由于该区在社区服务方面具有突出的示范性。

西城区是党中央、全国人大、国务院、全国政协等党和国家首脑机关的办公所在地，又有近千家中央机构及所属事业单位，承载着国务院赋予的“四个服务”的职能定位^①，堪称全国的“首善之区”。因此，对该区的社区基本公共服务状况的调查就应有某种窗口意义，从而可以管窥我国目前社区基本公共服务的某些现状与问题。

调查方法主要包括问卷与访谈。其中问卷设计与样本抽取均基于2010年《北京市社区基本公共服务指导目录》，该目录含10大类60项180小项服务项目，被视为社区基本公共服务的标杆，涵盖居民就业、社保、救助、计生、文教体服务、流动人口、安全、环境美化、社区便利等项目。同时西城区开发有配套的“社区基本公共服务信息管理系统”，定期采集所辖15个街道、255个社区落实这些服务项目的实况信息。此次调查便参照该系统提供的最新数据（参见表1），兼顾不同层次选取了8个街道，即展览路、新街口、什刹海、牛街、天桥、广外、月坛、金融街。

表1 西城区各街道对180项社区基本

公共服务项目的完成情况

街道社区数量

（个）未完成项

目数（个）平均未完

成率（个）

牛街1028228.2

天桥811013.75

广外292097.2

金融街181186.56

西长安街13705.38

月坛261094.19

椿树7263.71

陶然亭8172.13

德胜23472.04

大栅栏9182

广内18351.94

白纸坊1870.39

什刹海2510.04

新街口2100

展览路2100

数据来源：北京西城区社工委社区基本公共服务信息管理系统，2014年6月。

至于社区的抽样，在8个街道再分别选取完成度较高与较低的社区各一个，于是有16个社区样本。而每个社区的问卷与访谈对象主要由社区居委会与服务站工作人员协助完成和组织召集社区活动的积极分子作为居民的代表，每社区组织20名居民，共发放320份问卷，实际回收320份，有效问卷319份。问卷的设计内容主要针对群众对基本公共服务工作的认知度、满意度及对基本公共服务的意见、建议和新预期或要求。访谈中主要采取“问题导向”的思路，与居民代表、街道、居委会干部和工作人员分别进行访谈，然后在现场录音基础上做后期梳理。

二、结果展示与评析

（一）问卷结果

1.受访者身份信息。受访者中男性比例占21%，女性比例占79%;在年龄结构上，56岁以上受访者人数占74.6%，31岁～55岁年龄段的受访者占22.9%，21岁～31岁年龄段的受访者人数极少;在户籍方面，94.0%的受访者具有北京西城区的户口，而3.4%的人是北京其他区县户口，只有2.6%的人是外地户口。这些数据显示，目前西城社区活动的主体为西城户籍的老年人（尤其是老年女性）。虽然在理论上公共服务不应该排他，但事实上西城区很多基本公共服务都存在不同程度的排他性。户籍管理仍然成为很多人在西城生活很久却不能充分享受基本公共服务的壁垒。譬如，人户分离现象十分严重。在新街口街道，户籍人口与非户籍人口已逼近对半，以至于某些服务对象或已搬往其他地方，而在该区生活的有些居民又不在服务之列，为基本公共服务的供给造成不便，客观上

产生了一些疏离感，不利于社区凝聚力的塑造。正因为这种人口结构，受访者学历一般不是很高（参见表2），此次调查的很多意见其实也就反映了这一特殊群体的利益所求。

表2 积极参与社区活动的受访者之学历状况

学历受访人数有效

百分比（%）累积百