民政事业引入市场机制的思考

戚小倩+刘召

摘 要：民政事业引入市场机制是民政公共服务体制机制创新的一个重要尝试。治理理论与福利多元主义理论为该议题及相关实践提供了学理支持。引入市场机制提供民政公共服务有利于促进政府职能转变和民政公共服务效率的提升，但民政事业价值导向的特殊性以及公共服务的地区差异性，决定了在民政事业引入市场机制时必须审慎，同时务必具体问题具体分析，力求政府、市场与社会之间的治理合力达到最优。南通市在民政事业引入市场机制方面进行了若干探索，取得了许多成绩也面临不少问题，剖析这些问题并提出相关对策，具有一定的启示意义。

关键词：民政事业;公共服务;市场机制;政府职能;治理

中图分类号：D632.1 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）01-0076-08

十八届三中全会强调要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，这为深化民政事业体制机制改革指明了方向。伴随经济社会的快速发展，民政公共事务正在面临公共需求多元化与服务内容多样化的挑战。由于民政公共事务大多具有公共物品或准公共物品属性，紧靠政府一己之力难以保证公共需求的有效满足，因此引入市场机制与社会力量，构建多元化的民政公共服务供给机制就显得尤为必要。但必须指出的是，作为一种资源配置方式，市场机制有其局限性，甚至会产生“市场失灵”，因此民政事业在引入市场机制的过程中，必须强化政府责任以规避市场失灵，确保民政事业保障民生的根本目标得以实现。

一、民政事业引入市场机制的理论阐释

（一）治理与福利多元主义

治理理论缘起于20世纪90年代。治理是一种强调协作和参与互动的模式，是“由共同的目标所支持的活动，这些管理活动的主体也未必是政府，也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”[1]（p.5）。治理不同于传统的统治，它强调政府不是也不应当是国家唯一的权力中心，其他非政府组织、志愿组织、非营利组织乃至公民个人都有可能成为治理的中心。治理的本质在于建立基于市场原则、公共利益和目标认同的伙伴关系，因此其所依赖的管理机制更多是合作网络的权威，而不只是单一的政府权威。在多元主体的网络架构下，政府、市场与社会三大机制在不同的领域各司其职、各行其是，同时又相互学习、彼此促进，以此满足公共需求和实现社会秩序。与治理理论相呼应，在社会政策领域出现的是福利多元主义理论。该理论强调，应当整合民间的资源与力量来推行各项社会福利方案， 政府不应该是福利的唯一提供者;福利的责任应该由公共部门、非营利部门、营利部门、家庭社区等共同承担^[2]。福利多元主义理论还主张，政府角色应由福利服务的直接供给者转化为福利服务的购买者、福利服务的规范者与激励其他部门参与福利服务供给的制度设计者。

（二）市场机制及其作用范畴

世界经济发展的历史表明，伴随一国经济进入现代化发展时期，其生产社会化的程度日益扩大，面临的国际竞争也愈加激烈，市场机制能够更为有效地配置资源和促进生产效率的提升。所谓市场机制是指通过市场主体的利润追求、市场价格的变动以及供求关系的变化，调节经济运行的机制，是市场运行过程中价格、供求、竞争等要素之间相互联系和相互作用的机理。政府与市场是人类社会进行资源配置的两个基本手段。政府依赖其对暴力的合法化垄断，可以有效配置各种公共资源，提供用以满足单一化、规模化需求的公共物品。相对于政府机制，市场机制更擅长于生产私人物品和提供私人服务。市场机制对于价格、供求、竞争以及风险等要素具有准确的感知性，这使它能够自觉、及时、高效地配置资源，更好地满足社会成员的多元化、个性化需求。此外，根据古典自由主义的观点，市场机制及其内在的趋利性如同一只“看不见的手”，可以自发增进社会福利和实现社会秩序。但凡事都有两面性，市场机制自然也有其弊端，主要有市场信息的不完整性、市场信息真伪的难以辨别性以及缺乏前瞻性与超前性等。市场自身的局限性有可能会引发市场失灵，导致公共物品供给乏力、外部效应无法消解以及贫富差距拉大等问题，这些问题则是政府可以发挥作用的领地。

（三）民政事业与市场机制

民政是一个极具中国特色的概念，它是国内行政事务的一个重要组成部分。从其工作内容可以看出，民政事业主要涉及政治性与社会性公共服务，这些服务带有很强的公共物品属性。公共物品是与私人物品相对应的概念，有两个基本特征：其一，消费的非排他性，即任何人都不能因为自己的消费排斥他人对该物品的消费;其二，消费的非竞争性，即增加一人消费不会减少他人对该物品消费的数量与质量。完全满足上述两个特征的一般称为纯公共物品，如公共安全、国防外交等。政府对于纯公共物品供给具有不可推卸的责任。完全不满足上述特征的即可视为私人物品，交给市场提供。部分满足上述特征的为准公共物品，如仅具备非排他性或非竞争性特征。准公共物品由于兼具公共物品与私人物品的特征，因此可以考虑以政府、市场乃至社会协作的方式供给。民政类公共事务的非排他性特征非常明显，只要是中华人民共和国公民，不管他来自哪个地区、哪个民族都可以享受民政部门提供的服务。相对而言，其非竞争性特点并不突出，一般而言，伴随服务对象的增加，民政服务需要投入的成本也在不断加大，服务的数量与质量也会受到一定影响。由此可见，民政公共事务是一种准公共物品。对于准公共物品，尽管政府仍然是提供主体，但其供给方式的选择有了更多可能，可以由政府直接供给，也可以通过引入市场机制间接供给。按照公共物品的属性特点，我们把民政公共服务划分为三个类别，每种类别的供给方式有很大不同（参见表1）。

需要注意的是，尽管有些民政公共服务可以引入市场机制，由政府直接供给转变为间接供给，但并不意味着政府放弃责任。相反，在主体多元的公共服务供给体制下，民政工作保障民生、为民服务的基本宗旨，对政府责任尤其是监管责任的要求不是降低而是提高了。政府扮演的角色是“掌舵”而非“划桨”，但其“掌舵”能力会直接影响“划桨”效果，甚至决定其成败。endprint

表1 民政公共服务的特征及其供给方式

民政事业的工作内容公共物品属性特征供给方式

减灾救灾、社会救助、五保供养、优待抚恤等

带有一定纯公共物品性质

既具有非排他性又具有一定的非竞争性

政府公共财政兜底为主

局部领域的市场引入：在灾害保险，灾害风险分担机制层面可以适当引入市场机制;社会救助对象的发现需要社会力量参与等

养老服务（五保老人除外）、社会福利、慈善事业、婚姻、收养、殡葬等专项社会服务

社会性准公共物品

具有非排他性和一定的竞争性

政府直接提供

政府引入市场机制、社会力量间接供给

基层政权建设、区划地名、社会工作、社会组织管理等

政治性准公共物品

具有非排他性和一定的竞争性

政府直接供给

政府与社会组织、公民、志愿者协作互动

二、公共领域引入市场机制的

国内外实践及其启示

（一）国外实践及其启示

国外并没有民政事业一说，而更多以社区建设、社会福利、慈善事业以及公共服务等概念表达类似含义。20世纪80年代初，伴随西方福利国家危机，西方各国普遍兴起了一场政府治理改革运动，即“新公共管理运动”。新公共管理运动的核心主张是：政府不是国家治理的唯一权威，在公共服务的许多领域，市场与社会组织可能做得更好;私营企业的管理方法同样适用于公共部门，引入市场机制可以有效提高政府效率。其中，在公共领域引入市场机制被认为是新公共管理运动最具特色的改革举措。纵观西方发达国家的实践，这一举措主要包括三个方面的含义：（1）强调政策制定与执行职能分开，即“掌舵”与“划桨”分开;（2）培育公共服务供给的多元主体，引入竞争机制;（3）增加消费者对公共服务的选择权力。戴维·奥斯本与特德·盖布勒认为，市场机制更擅长完成经济性质的、具有投资导向的社会事务，但当某项服务事业微利甚至无利可图时，市场机制则会明显降低活力。此外，市场机制对于提供个性化的、需要不断革新的以及技术含量较高或复杂的事务，也具有天然优势[3]（pp.260-261）。根据奥斯本与盖布勒两位学者的归纳，除政府雇员直接提供公共服务的传统做法以外，西方国家提供公共服务的方式大致有36种，其中市场化取向较为明显的有27种（参见表2）。

表2 美国政府供给公共服务的方法

制度安排的类型提供公共服务的方法

行政化取向立法和规定制裁手段;管理或撤销管理;监督和调查;税收政策;发许可证;拨款;补助;贷款;借贷担保

市场化取向

订立合同;经营特许权;公私合伙;公公合伙;准公营或私营公司;公营企业;采购;保险;奖赏、奖励和赠予;改变公共投资政策;技术援助;信息;介绍推荐;志愿人员;有价证券;影响费;促成非政府的努力;同非政府机构的领导人开会协商;施加压力;种子资金;股份投资;志愿者协会;合作生产或自助;交换;需求管理;房地产的出售、交换或使用;规范市场

资料来源：戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门.上海译文出版社2006年版，第251-259页。

西方国家在公共领域引入市场机制的具体方法，可以从供给与需求两个视角加以考察。从供给视角来看主要有两种形式：一是合同外包，即先由政府确定服务的质量与标准，然后公开向社会招标，中标的非营利组织或营利组织依据与政府签订的合同提供服务;二是公私合作，即政府通过特许或其他方式吸引私人部门参与公共设施建设或公共服务供给。从需求视角来看也有两种类型。一是付费制，即由接受公共服务的消费者向政府部门缴纳费用，接受服务的数量与质量与所缴费费用直接关联。付费制的最大特点在于可以真实显示消费需求，进而有效配置资源。二是票券制（凭单制），即政府给具备资格的消费者发放票券，消费者凭借票券选择非营利组织或私人部门购买服务，然后上述服务供给组织把票券拿到政府部门兑换现金。票券制增加了消费者的选择权利，对于防止利益集团垄断公共服务决策起到了积极作用[4]（pp.260-261）。

英美等西方国家通过引入市场机制和推动公共服务的市场化，有效统合了政府权威与市场交换的制度优势，促进了政府管理模式的转变，提高了公共服务的效率。与此同时，由于受到政府治理能力制约，加之市场自身的某些局限性，西方国家在推动公共服务市场化的过程中也产生了不少问题，如在合同外包过程中出现贪污腐败、政府监督合同履行导致交易成本过高以及过度分权引发政府“权力碎片化”等。此外，市场机制的引入尤其是“顾客”理念的引入，削弱了公共服务应有的民主价值。如有学者就认为，新公共管理运动把公民视为顾客，是对具有公民权的公民的忽视，“民营化不能产生更好的公民，它只可能导致更加精明的顾客”[5]（p.112）。由于与西方发达国家处在现代化发展的不同阶段，中国公民社会的力量比较薄弱，政府管理市场主体的能力与水平相对较低，加之合作治理的意识尚未深入人心，西方国家的经验并不能照搬照套。此外，由于中国民政事业所提供的公共服务更多是民生类公共物品，公益性指向比较明显，引入市场机制必须充分考虑具体实际。

（二）国内实践及其启示

近年来，全国各地围绕建立“现代民政”的目标要求，在引入市场机制提供民政公共服务方面作了不少重要尝试。我们仅选择三个代表性的城市就不同的民政公共服务进行比较研究（参见表3）。

表3 国内城市民政事业引入市场机制的比较

服务领域居家养老社区服务社会组织培育

代表地区江苏南京广东佛山上海浦东

主要做法政府主导 社会参与

项目委托 科学考评endprint

政府承担 定向委托

合同管理 评估兑现

政府政策支持

民间组织兴办

专业团队管理

市场模式合同外包

（非竞争性购买）

公私合作

（直接资助、补贴）

合同外包

（非竞争性购买）公私合作

（补贴）

1.江苏南京的社区居家养老服务创新。2003年，南京市鼓楼区民政局在全国率先开展了社区居家养老社会化示范活动，探索实践以政府购买服务方式推进社区居家养老服务，创建了“政府购买服务，社会中介组织运作”的居家养老服务模式。具体做法是：鼓楼区政府通过政府年度财政预算，每年投入一定经费，向该区非营利组织“心贴心”老年人服务中心购买养老服务，对高龄、独居、困难的老人（包括残疾人）通过上门免费服务、探访、安装“安康通”和求助门铃等方式，提供诸如生活保障、医疗卫生、法律援助、精神陪护等一系列照料服务。

2.广东佛山的社区服务创新。2007年，佛山市南海区罗村街道作为购买方，通过正式签约，对社会服务的数量、价格和相关质量指标加以规定，然后采取委托的方式向广东“仁爱”社会服务中心购买社区服务，同时由政府对“仁爱”社会服务中心进行考核和监督。“仁爱”社会服务中心是广州市最早成立的本土非营利性民间社会福利服务团体，该组织提供的服务项目主要包括：青少年发展工作（包括学校支援）、长者服务、家庭服务、弱能人士康复训练及社区矫正等。

3.上海浦东的社会组织培育创新。上海浦东非营利组织发展中心于2007年开创了公益孵化器

（Non-Profit Incubator，简称NPI）。政府提供培育社会公益组织的相关政策支持并以购买服务形式给予孵化器补贴。孵化器的使命是专门培育新的有创新性的社会组织;发现和支持有潜力的社会人才，特别是对初创的中小型社会组织提供关键性的支持，包括办公场地、办公设备、能力建设、小额补贴、注册协助等;给被孵化机构提供专业的指导，减少它们在后勤、办公方面的困难，让优秀的项目赢得时间和机会去成长。其模式可总结为“政府支持， 民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织收益”。

南京等地的相关实践表明，在民政事业的有关领域适当引入市场机制是可行的也是必要的。首先，通过发挥市场机制在民政公共服务中的积极作用，创新民政公共服务的方式方法，可以降低政府行政成本，提高公共服务的供给效率。其次，政府由公共服务的直接供给者向间接供给者角色的转变，促进了政府职能转变与政府行政体制的变革，提升了政府治理绩效。再次，政府在公共服务过程中，抛除了政府垄断公共服务的传统思维，在一定程度上释放了市场与社会的活力，促进了合作治理格局的形成。由于中国在民政事业中引入市场机制还处于探索阶段，这一创新举措也存在一些不足之处。比如，市场机制的引进还存在范围偏窄、规模偏小、程序不够规范、方式方法有待进一步改进等问题;政府购买公共服务和合同管理的能力不高、专业化水准不强、监督管理力量不足，尤其是第三方监督机制不够完善，导致合同外包或政府委托过程中出现贪腐行为;法制建设滞后，社会福利服务资金预算的法定地位有待进一步明确，保障社会组织有效运行的法律制度有待进一步完善等。

三、南通民政事业引入

市场机制的个案探讨

（一）南通市民政事业引入市场机制的相关探索

近年来，南通市民政局紧紧围绕市委、市政府中心任务，服务南通经济社会发展工作大局，在民政公共服务体制机制创新方面做出了不少有益的探索。一是准入灵活，宽严相济。一方面，通过出台各种优惠政策，降低市场准入门槛，免除企业与社会组织的后顾之忧，激发其投资民政事业的热情。例如，在养老服务领域，先后出台《关于加快推进居家养老服务工作的实施意见》、《关于进一步完善市区民办非营利性养老服务机构扶持政策的通知》等政策文件;在土地供应、税费优惠、财政补助以及人员培训等诸多方面，为社会资本进入养老服务领域提供政策支持。另一方面，做好相关规划、监管、评估与协调工作，强化市场主体的责任意识与服务质量，如出台《南通市居家养老服务评估办法》、《南通市国办、民办养老机构建设管理服务标准》等政策文件，对养老机构的建设、管理、服务以及评估等各项标准做出详细规定。二是规范引导，协调共进。民政事业引入市场机制，必须正确处理好政府与市场的关系。政府干预过多会抑制市场活力，放任自流又可能导致市场秩序混乱。为此，南通市民政系统采取“自选动作”与“规定动作”相结合的办法，通过出台规范性文件，列出“权力清单”，明确市场与社会力量的运作领域，对市场机制进入民政事业进行宏观指引，使市场主体有更大空间从事公共服务供给的“自选动作”。同时，政府积极履行市场监管职能，根据不同领域民政事务的不同特点设定运作规范，确保市场力量做好促进公共福利的“规定动作”。三是考虑实际，因地制宜。民政公共服务不能搞“一刀切”，引入市场机制也必须考虑具体实际。为此，南通市民政系统在出台相关政策时充分考虑地区、城乡以及群体间的差异，避免公共服务的模式化。比如在养老领域，既有符合农村特点、满足农村老人“离家不离村需求”的机构与居家养老二合一模式，如启东的“老年关爱之家”，又有满足城市中高端服务需求的“护理型养老服务”，如崇川区的老年“阳光公寓”、“常青乐龄”护理医院等。多样化的公共服务供给模式有效地满足了人民的多元化需求。

（二）南通市民政事业引入市场机制存在的问题

虽然南通市在民政事业体制机制创新方面积累了一定的成功经验，但引入市场机制发展民政事业仍处于探索阶段，还存在不少困难与问题。

1.问题认识尚不到位。在实际调研中，我们发现，民政系统的许多工作人员甚至是管理者，对于当前南通民政事业引进市场机制相关问题的认知存在一定模糊性，没有形成整体性、共识性。例如，在访谈中，部分工作人员对于什么是市场机制、市场与政府具有怎样的关系等问题仍不是特别清楚，对于在哪些领域可以引入市场机制、能够引入市场机制、如何引入市场机制等问题仍没有达成共识，对于民政事业引入市场机制缺乏整体性和战略性思考。endprint

2.市场主体培养相对滞后。政府由直接供给主体转化为间接供给主体的前提是，政府之外存在成熟的公共服务供给主体。所谓“成熟”是指这些非政府主体具有独立的地位、良好的绩效以及强烈的公共责任感。目前，南通市注册登记的社会组织共有5776个，其中有社会团体2181个，民办非企业单位3556个，基金会39个。尽管在数量上相当可观，但社会组织的独立性、专业化以及运行绩效并不理想。同时，由于管理理念、方法与制度等未能及时跟进，加之缺乏必要的专业培训，社会组织参与公共服务的水平与能力还相对较低。此外，尽管私人企业具有较高的经营管理能力和丰富的经济管理经验，但它们在公共服务方面的专业化水平与责任意识有待进一步提高。比如，启东市农村的“老年关爱之家”大多由民间资本建设运营，很多管理者是当地一些原先做服装、养殖企业的个体老板，这些民办养老机构主要是为老人提供一日三餐及简单的生活照料服务，无论是专业化水平还是责任意识都不是很高。

3.激励机制动力明显不足。在民政事业引入市场机制的起步阶段，尤其是市场主体尚不成熟的时候，需要政府提供制度与政策层面的激励。通过实地调研我们了解到，当前南通市社会组织、私人企业参与民政公共服务供给面临的最大问题就是资金不足。比如，在养老服务领域，由于场地租赁、人员聘用以及其他必要开支逐年增加，不少养老机构反映运营成本太高，运营效益很不明显，甚至出现亏损。此外，由于缺乏必要的投入，社会组织难以吸引到专业化社工人才的加入，导致民政公共服务供给可持续发展受限。从政府层面看，尽管政府对相关公共服务供给主体的财政补贴在逐步提高，但与实际需要相比仍存在较大差距。

4.监督与评价机制有待完善。就南通已有实践而言，无论是养老领域、社会组织孵化领域，还是社区服务领域，政府对民政事业引入市场机制的重点更多放在“引入”层面，即对社会资本的利用层面，而对于具体运行绩效关注较少，存在监督不到位、评价不科学、制度机制不完善等问题。比如，县市区的某些“老年关爱之家”运营机构存在乱收费、财务不够透明以及服务质量下降等问题，对于这些问题，政府的监管问责职能未能及时跟进，相关监督机制尤其是“第三方监管机制”空缺。

5.政府购买公共服务的相关程序亟待规范。政府购买公共服务的规范做法是：首先，政府向社会公布公共服务的预算，并公布政府购买服务的价格、数量和与服务要求相关的各项质量指标;其次，从事社会公共服务的社会组织和社会服务组织将通过投标的方式进行竞争，在中标之后拿到政府购买服务的拨款，并按照政府的要求完成服务。在当前南通民政事业引入市场机制的实践中，我们并未观察到严格按照上述规范的操作规程，例如政府作为公共服务的购买方，未能提供所购的产品细目与技术标准，也没有公开合理确定公共服务的价格，公共服务更多的是通过非竞争性购买如财政补贴、直接资助、定向委托等方式转交给社会组织或企业的，因此竞争机制调配资源的优势未能有效体现。

（三）完善南通市民政事业引入市场机制的初步建议

1.廓清思想认识。一是树立市场理念。市场机制作为一种资源配置方式，不仅擅长提供私人物品，对于某些需求多元化、内容专业化的准公共物品，同样可以做得更好。市场机制从根本上说就是竞争机制，引入市场机制就是要放弃“全能政府”思维，发挥其他社会主体在公共服务中的重要作用。在此过程中，把握好民政公共服务最合适的开放度，找到更为合适的合作机制，使各利益相关者所追求的目标与他们所付成本之间达成最大的平衡。二是树立民政公共服务的分类理念。纯公共物品性质较为明显的民政服务如社会救助、赈灾救灾、五保供养等应当坚持政府兜底;政治性准公共物品性质的民政服务如基层政权建设、社会组织管理等应发挥政府的治理主体职能，同时考虑企业、社区以及公民的共同参与;带有社会性准公共物品属性的民政服务如养老服务、社会福利、社会事业等，既可以考虑由政府直接供给，也可以考虑由政府引入市场机制间接供给。三是树立科学决策理念。完备的信息是科学决策的前提。究竟哪些民政服务可以引入市场机制、应该怎样引入市场机制，应当进行充分的实地调研，只有了解不同地区、不同服务对象的实际需求，才能科学决策，提供“适销对路”的公共服务。应借助当前南通市创建“智慧城市”的良好契机，推进民政事业的信息化、数字化建设，可考虑建立专门的民政服务信息处理机构，用以相关信息的收集、整理与利用。

2.培育社会主体。可借鉴上海浦东“公益孵化器”的相关经验，建立健全社会组织的培育机制。资金、场地、注册协助等层面的政策支持，对初创的社会公益组织提供各种帮助。在条件成熟的地方，通过政策引导，鼓励大学毕业生、志愿者、企业管理者等投身公益性社会组织创建;在条件不成熟的地方，推动原有街道办、社区组织管理体制创新，尽力保持这些组织的相对独立性。建立社会组织人力资源管理的长效机制，做好社会工作相关专业毕业生的引进工作，同时对现有在职服务人员进行常态化、专业化培训;培训既可以是专业理论与技能的进修学习，也可以是外出考察、邀请专家讲座等灵活方式。需要指出的是，除了专业技能以外，还应当把职业伦理、责任意识等纳入培训计划。

3.完善激励机制。一是增加专项资金投入。通过修改完善现行的《政府采购法》，改革和调整国家财政与税收的规定和法律，明确和制定社会组织参与民政公共服务供给所适用的法律制度。把民政公共服务引入市场机制的内容等纳入财政预算的法定范围，并且规定相应的财政支出与管理制度。南通市2014年3月出台了《关于推进政府购买公共服务工作的实施意见》，在政府购买公共服务政策支持方面迈出重要一步，但具体到民政事业领域还需进一步细化。在税法方面，应对营利性组织与非营利性组织的不同地位作出明确界分，严格管理公益性非营利组织，在其享受税收优惠政策的同时，确保公益义务的履行。同时政府可以制定特定的政策，积极鼓励社会力量向社会事业提供资金捐赠，并对这些捐赠的资金进行相应额度的配套。二是提供场地支持。德国、法国以及中国香港地区等地推动公共服务市场化的一个重要经验就是由政府免费提供办公场所。上海浦东也进行了类似尝试;南京市鼓楼区则拓展思路，把“筑巢引凤”改变为“租巢引凤”，以租赁房屋场地并无偿提供使用的方式，吸引民营养老机构参与养老服务。南通在这方面也开展了初步尝试，如皋市社会福利中心将近万平方米的闲置房屋租赁给拥有成熟健康医疗、养老护理体系、管理经验丰富的江苏博爱投资有限公司运营，这是“公建民营”养老服务模式一个新的探索。endprint

4.规范运作程序。一是明确需求，制定规划。优先提供哪些公共服务，优先对哪些人提供公共服务，提供多少和什么质量的公共服务，是民政事业引进市场机制的内生动力。因此，需要参照社会发展总体规划和财政计划，制定具有可操作性的整体规划，确定需要市场进入并解决的服务项目、质量和数量，制定相应的财政保障方案，确保有效供给。在制定规划方面，英国、澳大利亚等国的经验可以借鉴，即通过法律或非正式协议安排，要求政府将市场主体视作合作者，让它们参与项目规划的决策，同时建立一个长期合作过程。二是公开招标、签订合同。首先要通过多种渠道向社会公开民政事业相关公共服务需求信息和资金预算，鼓励市场主体积极参与。其次要秉承公开、公平与公正原则，严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力。最后要与中标机构签订合同，明确服务项目、服务期限、评估标准、评估办法、各方责任和义务等具体条款。三是项目实施，监督管理。社会组织、私人企业等市场主体应按照合同约定的服务条款、服务项目等方案进行相关服务提供，同时在项目实施的过程中，加强对项目进展状况的监督管理。四是评估服务，后续跟进。在合同约定的服务期限到期或服务内容全部完成时，政府要约请第三方如专家学者、专门评估机构等对此服务项目及其结果进行相应评估。这里的评估应根据不同的领域选择不同的评价体系。在社区管理和社会组织孵化的领域，更适合采取效率评价，即评价政府在引进市场机制购买一定数量的服务所使用的财政资金是否最少，或者说一定数量财政资金是否购买了尽可能多的公共服务;在养老领域，更多采用效果评价，即通过公众的满意度来测量购买公共服务的效果。

5.培养现代公民。一是要加强公民责任意识教育。现代政治学理论认为，自愿投身公共利益与公共事务的“积极公民”是社会发展的重要推力，公民习惯“免费搭车”将会导致公共责任旁落，甚至引发国家治理失败。二是要加强公民诚信道德教育。诚信道德是做人处事之本，也是市场经济的基石和社会和谐的保障。市场主体的诚信缺失将会大大增加市场交易的成本，破坏市场经济的道德基础，甚至会引发市场失灵。三是要加强公民契约精神教育。市场经济从根本上说是契约经济，主体平等、公平竞争、等价交换、诚实守信以及履约践诺是市场经济的基本规则与价值精神。培养公民的契约精神，从根本上说就是塑造公民的主体意识、权利意识与法治意识，使其在公共事务参与过程中更加积极、理性。

四、简短的结语

在民政事业中引入市场机制是公共服务体制机制创新的一个重要组成部分。一方面，尽管政府在民政公共服务的生产与供给上具有不可推卸的责任与义务，但这并不意味着政府要提供所有的民政公共服务，也不意味着政府必须作为“单一”主体来提供这些服务。国内外实践证明，对于某些准公共物品或服务，除了政府供给以外，私人企业与社会组织同样可以大有作为。即便某些公共服务必须由政府提供，也不代表必须依赖行政机制进行资源配置，在公共领域引入市场机制或准市场关系同样可以提高公共服务的效率。另一方面，尽管市场机制是一种有效的资源配置方式，但并不意味着所有的公共事务都可以引入市场机制，也不意味引入市场机制模式的单一化。实践同样表明，不同地区、不同属性、不同领域的公共事务，市场机制的运作或者各种机制的组合模式会有很大不同，其效果也存在很大差异。同时，在民政公共服务中引入市场机制，对政府的市场驾驭能力、协调治理能力、风险预判与应对能力都提出了更高要求。就此意义上说，政府的责任不是降低而是加大了。

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[责任编辑：张英秀]endprint