论食品安全政策执行阻滞及对策——基于史密斯模型的分析

范治荣

(福建师范大学旗山校区，福建福州350108



论食品安全政策执行阻滞及对策——基于史密斯模型的分析

范治荣

(福建师范大学旗山校区，福建福州350108

摘要：政策执行是检验政策的科学性与合理性的重要标准。近来食品安全事件频发而屡禁不止，暴露出食品安全政策执行阻碍重重。文章主要以史密斯模型为工具，揭示了政策本身不理想、执行机构运转失灵、目标群体认知上偏差、政策执行环境封闭四个方面的因素对政策执行产生的影响，在此基础上提出相应的对策。

关键词：食品安全；政策执行；史密斯模型

一、问题的提出与理论框架的选择

民以食为天。食品安全关乎百姓的健康，更关乎社会的稳定和谐。近年来陆续曝光的一系列食品安全问题让人心忧，特别是2008年发现三鹿奶粉中含有三聚氰胺之后，人们开始对身边的各种食品产生一种“谈食色变”的恐惧心理。继三鹿奶粉事件之后，食品安全事件不但没有减少，反而呈现出愈演愈烈的趋势，比如咯咯哒鸡蛋事件、毒豆芽事件、染色馒头事件、地沟油事件等，不一而足，而且其危害程度和作案手段相对前者有过之而无不及。为进一步打击问题食品，重塑健康环保的食品市场，2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)正式颁布实施。但从实际实施效果来看，这么多的食品安全事件居然能在《食品安全法》实施后“横行无阻”，这不仅反映了当下食品安全问题十分严重，而且暴露了政府在政策执行上的效力低下。

政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程[1]。政策执行过程中会受到诸多因素的影响，比如人力、物力、财力、政策本身、技术水平、制度环境，等等。美国著名政策学家托马斯·B·史密斯(以下简称史密斯)在1973年发表的一篇名为《政策执行过程》(ThePolicyImplementationProcess)[2]的论文，从影响政策执行的诸多因素中凝练出能够影响政策执行的几个关键的因素，具体包含四个方面：理想化的政策、执行机构、目标群体、政策环境，它们共同构成政策执行过程的模型(见图1)。

由史密斯模型可知，政策制定与政策执行之间是一个既相互独立又相互作用的有机整体。政策制定为政策执行提供了方向和指导。政策启动后，政策本身、执行机构、目标群体、政策环境四个因素开始形成一种紧张的“张力”，经过处理改进后逐渐趋于缓和，然后建制出比较满意的政策付诸执行。政策执行的结果再次通过反馈到政策制定阶段，检验政策的理想化程度。该模型表明，政策执行过程是一个回环的有机动态过程，各个因素之间相互耦合，相互作用。只有充分发挥与整合各个因素的有利条件，才能推进政策的有效执行。对于食品安全政策而言，同样也要在充分掌握各个影响因素的基础上才能找到有效的政策执行途径。

图1　史密斯政策执行过程模型[2]203

二、食品安全政策执行阻因分析

(一)理想化的政策并不理想

史密斯认为，理想化的政策应该是合法、合理、可行的。政策的合法性容易确定，但其合理性与可行性由于弹性较大并且难以量化分析，在实践中容易造成模糊性和随意性的结果。食品安全政策在执行中存在着以下情况：

1.政策内容笼统而不全面。从1995年出台的《食品卫生法》到2009年颁布实施的《食品安全法》，在这期间尽管经过了多次修订，仍然不能给食品安全的监管带来理想的效果，原因在于：一方面，《食品安全法》不少内容存在着概念或条文的笼统性，导致执行主体之间职责不清，影响实施效果。例如，《食品安全法》第八十条规定：“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。”这里提到的“属于本部门职责的”和“有权处理的部门”就属于概念模糊性的典型，它很难界定什么样的投诉举报是具体哪个部门的，所以在实际执行过程中就常常造成“有利互相抢，无利互相推”的尴尬局面。另一方面，食品安全涵盖的范围广、种类多，现行的《食品安全法》以及在其基础上衍生出的《中华人民共和国食品安全法实施条例》《中华人民共和国产品质量法》《流通环节食品安全监督管理办法》等法律规章难以对食品安全进行明确监管，而且现在遇到的一大难题恰恰是这些食品安全相关法律法规之间由于缺乏统一性，导致有的食品安全问题无法可依，而有的食品安全问题有多部法律法规“相互撞车”。

2.政策法律威慑效力较低。法律的最终目的就是通过威慑力来达到约束的效果，只有对行政相对人的违法行为施加实质性的威慑力，才能体现出法律的威严。尽管我国政府部门也在提倡针对食品安全事件要加大法律的惩戒，但由于现存的法律体系不完善，加上本身法治土壤的缺陷，当前多数情况还是以行政手段和经济手段为主，法律手段往往被置于次要的地位，导致惩罚程度上往往效力低下，体现不出法律的威严。例如，第九十六条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”像 “价款十倍的赔偿金”这样的违法成本对于一些像三鹿集团这样的大企业来说，不啻于隔靴搔痒，不仅起不到震慑的作用，反而会让一些投机者“死灰复燃”。

(二)执行机构运转失灵

作为公共政策的执行主体，执行人员的综合素质以及执行机构间的协调成为影响政策实施的直接因素。在食品安全政策执行过程中，这些因素仍然存在种种缺陷。

1.执行人员的素质低下。一方面体现在专业知识和执法能力上。专业知识是执法能力的前提，如果食品安全政策执法者对食品相关知识一窍不通或者一知半解，势必在执行上出现很多问题。当前食品安全执法者多数只是行政机关的执法者，确实在食品安全这方面的素质比较低，导致政策执行沦为走过场。另一方面体现在执法者的道德素质上，是否做到公正执法。公正执法的前提是要有较高的政治道德素质，能够在公利跟私利之间划清界限。现实中的人都是以“理性经济人”的姿态存在的，因此在执法过程中有些人往往出于私利将政策异化执行，正如法国行政学家夏尔·德巴什曾说：“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”[3]特别是那些拥有一定职位的人员，他手中掌握着某种决策权，如果缺少一颗公心，那么公共政策就会变成谋取私利的工具。例如，2013年1月至5月，全国检察机关共立案查处危害食品安全渎职犯罪案件187件251人。从查办的案件来看，权钱交易是食品安全监管人员失职渎职犯罪的一个重要诱因，监管人员因贪利包庇、纵容非法食品企业生产销售占相当比重[4]。

2.组织机构职能不明确。一直以来，我国食品安全主要采取“分段管理为主，品种管理为辅”的执行方式，其中包括农业部、质检部、工商部、商业部等等，各部门分别负责执行食品流通的不同阶段，看起来似乎毫无缝隙地涵盖了从“农田到餐桌”的整个过程，实际上弊端重重。一方面，现存法律对各部门职责的界定并不明确，只是从宏观上划分各自的大概范围，比如说农业部负责农产品生产环节，工商部负责流通环节，一些细节上的职责归属恰恰是食品安全政策执行的隐患。另一方面，各职能部门之间是以串联执行的方式存在的，比如农业部门负责食品的生产，之后食品就转到质检部门进行检测，接着又进入工商部门负责的食品流通环节。这样一来，在食品安全政策执行过程中，各部门看到有利可图的时候互相争夺，而遇到问题食品追究责任的时候纷纷推诿。例如，沈阳市打假办为了调查“毒豆芽”事件的监管责任主体专门召开研讨会，会上各部门都找出了许多理由推脱责任。本来是谁都有责任管的事最后却没人愿意管。

(三)目标群体认知上偏差

食品安全事件源于食品经营者，包括生产商或者销售商，他们作为企业主体以营利为目的，这是他们经营的宗旨。但是由于经营过程中缺乏正确观念的引导，以致产生弄虚作假，经营违法食品的问题。

1.目标群体对公共政策认识不到位。政策执行是双向互动的过程，作为食品安全政策执行的对象，目标群体有义务和责任服从并执行中央出台的相关政策。只有他们配合中央的政策，认真贯彻政策的精神实质，而不是视若无睹，才能保证政策得到实际意义上的执行。然而，现实中不少商家往往对政策采取冷漠的态度，尽管他们知道生产问题食品会触犯法律，一旦东窗事发就会遭受法律的制裁，但是他们却视若无睹，依然是抱着“上有政策，下有对策”的侥幸心理照旧生产。例如，2008年9月三鹿奶粉事件暴露出三鹿奶粉中含有的三聚氰胺对人体产生危害，政府对此进行严厉打击并责令企业停产停业，然而一些商家不但没有吸取教训，甚至还肆无忌惮地照样生产。2009年2月又发现咯咯哒鸡蛋中含有三聚氰胺。这种明知故犯的违法行为反映出当前目标群体对政策的冷漠和抵抗的态度，给政策执行带来重重阻碍。

2.目标群体诚信观念薄弱。诚信是企业经营的最好品牌，也是企业最无价的产品。近些年来，部分食品商家的意识中似乎没有诚信这个概念，他们为了牟取高额利润不惜在商品上玩弄手脚，为了降低生产成本，想方设法钻政策和法律的空子，比如通过隐蔽的渠道收购劣质的食品生产材料，或者在食品中加入有害人体健康的保鲜剂，或者以有害化学物质代替食品原材料，等等，可以说是为了达到营利的目的而不择手段。特别是在当前市场经济体制下，商业上的诚信机制尚未建立起来，即使商业上违背了诚信原则，所受到的惩罚最多也是罚款或者警告，导致不少商家之间竞相模仿。以地沟油事件为例，根据调查，地沟油已经渗入了学校食堂、酒店餐馆、地摊外卖等各个角落，不少商家明知道使用地沟油会给消费者带来危害，却又私下里使用地沟油制造食品欺瞒消费者。由此可见，这种普遍性的相互效仿的商业欺诈已经暴露出当前部分食品经营者诚信观念缺失，诚信意识淡薄。

(四)政策执行环境封闭

政策执行会受到各种环境因素直接或间接的影响。从当前我国食品安全事件频繁爆发来看，食品安全政策在执行过程中受到环境的影响也是不容忽视的。

1.政策信息传播渠道闭塞。一个完整的政策执行过程必须有政策的“输入”“输出”和“反馈”的过程，同时必须保证信息畅通，使三者相互衔接相互作用。当前我国食品安全政策执行过程中，政府与目标群体之间的信息传播渠道相对闭塞，加上问题食品的作案手段越来越隐蔽，导致一些现实中的问题食品信息不能及时“输入”政府机关，同样政府出台的一些有关食品安全的政策尽管“输出”给执行对象，但是因速度迟缓影响到政策 “反馈”，政策的执行效果不佳。以“三鹿奶粉”事件为例，早在2007年就出现了对婴儿身体造成不良影响的迹象，但安徽地方政府没引起足够重视，经过记者报道以后才匆忙采取应急措施，最后既延误了制止时机又给婴儿身体健康带来了危害。

2.缺乏第三方参与机制。食品生产者仅仅知晓食品安全政策的内容是不够的，必须要在行动上对政策作出反馈，也就是政策执行上的参与。我国现阶段的政治体制导致政府在政策执行过程中仍然扮演着“掌舵者”和“划桨者”的角色，非政府组织和消费者很少具有参与决策的权利。由于政策执行机构在专业素质、信息资源、技术水平等方面存在缺陷，导致在政策执行过程中往往会出现挂一漏万或者执行不力的结果。作为“局外人”的非政府组织和消费者群体，如食品行业协会、消费者群体等，相比政府更加贴近现实生活，更能够第一时间获取最新的食品安全信息，而且专业技术能力较强。从近来屡屡曝光的食品安全事件来看，比如三鹿奶粉事件、地沟油事件等，都是由政府一手查处，担负起追查问题食品、追究食品责任主体、进行食品危机信息发布等责任，非政府组织和消费者群体的力量却得不到发挥，最后因为政策执行低效、缓慢导致效果不明显，背后潜藏的各类食品安全事件在市场交易中重复地发生。

三、食品安全政策执行路径选择

(一)完善食品安全政策体制改革

当前最主要的任务是加快食品安全政策体制改革的步伐，通过完善法律体系来对食品安全进行全方位的监督和打压，才能净化食品安全生态环境。一方面，要建立健全一些“缺位”的法律法规。在现存的法律法规基础上尽快出台诸如《食品安全监督法》《食品安全审查程序法》等法律以及其他相关细则，减少政策执行过程中依法行政的缝隙；同时，要进一步统一细化现存的过于抽象笼统的法律规定，删除一些重合的法律条文，通过扩大法律宣传来提高政策执行效率。另一方面，要加大对问题食品的惩罚力度，除了经济手段和行政手段以外，必须将法律置于第一位，做到有法必依、执法必严、违法必究。特别强调的是，要提高问题食品生产的违法成本，通过提高违法成本来对食品安全事件加以制止，责令违法生产的企业停产停业，吊销其营业执照，收取更高额度的违法罚款，并且将违法企业加入诚信黑名单。只有通过一系列的严惩高压，重拳打击违法的食品生产者，食品安全生产才能回归正途。

(二)建设科学合理的政策执行机构

作为执行机构的个人和组织都存在着不足，影响到政策执行的效率、效果，所以应该从个人和组织上加以改造和完善。一方面要通过“引进”和“退出”并存的机制来保证政策执行人员的综合素质。一是通过组织人事招录环节来“引进”具有丰富的食品安全知识和专业能力的人员。只有专业的人员才能在政策执行过程中做到有的放矢，能够明确问题食品产生危害的原因、手段，可能引发的后果以及应对措施，保证政策有针对性执行。二是通过竞争考核的方式来促进组织人员的新陈代谢，做到能者上，平者让，庸者退。具体的考核包括知识、能力、品德等方面的指标，更加强调品德指标在行政中的作用。让有德之人来执行公共政策，防止公共政策成为某些人以权谋私的工具，为公民塑造健康安全的食品环境。另一方面，通过加强责任追究制来预防机构之间因职责不清造成的政策架空。在纵向等级上，地方各级政府必须严格贯彻落实中央制定的政策并且明确各级的职责，采取阶段性反馈的做法，倘若某个下级部门出现扭曲中央政策的情况则要追究相应的责任并予以处罚。在横向职能上，应改进以往“分段管理”的做法，变为“集中管理”的方式，即将以往农业、质检、工商、卫生等部门都重新划入同级的食品药品监管部门，只有彻底消除各部门之间的“缝隙”才能将责任落实到具体的监管部门，防止互相“踢皮球”的现象出现。

(三)协同推进激励机制和诚信机制

要想解决问题，必须先找出问题的结症所在。食品安全事件屡禁不止的一个重要原因是行业生存和竞争压力大，特别是一些中小企业更为明显。所以，为了有效制止食品安全事件的爆发，必须做到对症下药。一方面，通过激励的方式鼓励生产及销售安全食品。比如对一些长期以来没出现食品安全问题的企业，可以给予减免税收的优惠政策或者给予推广宣传。通过这种激励的方式让更多涉足食品行业的商家企业知道安全生产销售食品的重要性以及意义所在，从而形成一种潜在的制约。另一方面，对食品行业进行诚信的宣传教育。着重强调诚信在企业经营中的重要地位，特别是要提高失信成本，如果发现非法生产问题食品的企业，除了追究其法律责任，吊销其营业执照，责令停产停业之外，还应将其列入诚信黑名单，今后不得从事任何企业经营活动。通过以上软硬结合的方法，提高目标群体在食品行业中的自律性。

(四)优化食品安全政策执行环境

一方面要建立政府信息公开机制。食品安全政策作为一种公共产品，理当处在“金鱼缸”中，保证企业、行业协会、消费者等目标群体都对政策有知情权，了解食品安全政策的内容、执行程序、违法责任等，防止政策执行主体为了私人利益将公共政策“内部化”，成为谋求私利的工具。倘若公共政策被少数群体暗箱操作而成为谋求私利的工具，那么它就违背了公共政策的本意，也侵害了作为公共产品应当被公民所享受的权利。所以，公民有权知晓公共政策的制定和进展情况。另一方面要健全公民社会的参与机制。政府不是万能的，它也存在失灵的时候。在食品安全政策方面，为了弥补政府信息滞后、专业性缺乏、效率低下的缺陷，必须激励非政府组织和公民的参与，发挥他们获取信息迅速、专业性强、高效便捷等优势。政府只有将“划桨”的权力下放给非政府组织和公民，扮演“掌舵”的引导角色，才能提高政策执行的效率效果，实现食品安全共管共治的目的。

[参考文献]

[1]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003:224.

[2]Smith T B.The Policy Implementation Process[J].Policy Sciences，1973,4(2):197-209.

[3]夏尔·德巴什.行政科学[M].葛智强,施雪华,译.上海：上海译文出版社，2000:113.

[4]王新友.食品监管失职渎职官员贪利现象突出[EB/OL].(2013-06-28)[2015-06-20].http://newspaper.jcr b.com/html/2013-06/28/ content_135171.htm.

责任编辑：庄亚华

中图分类号:D63-31

文献标志码:A

文章编号:1673-0887(2015)06-0088-05

作者简介：范治荣(1988—)，男，硕士研究生。

收稿日期：2015-07-27

doi:10.3969/j.issn.1673-0887.2015.06.020 10.3969/j.issn.1673-0887.2015.06.021