海洋治理中的“强政府”模式探析

王印红，渠蒙蒙

(中国海洋大学　法政学院　山东　青岛　266100)

海洋治理中的“强政府”模式探析

王印红，渠蒙蒙

(中国海洋大学法政学院山东青岛266100)

摘要：在建设海洋强国的背景下，蓝色国土的国家海洋利益观以及目前海洋领域诸多管理困局决定了海洋治理中的“强政府”模式。此外，无论是从海洋的自然属性、海洋经济资源的产权界定进行分析，还是从海洋公共物品的供给、其他海洋强国的治理经验进行考察，采取“强政府”模式都是现实的必需。“强政府”或难以指标定量化界定，但是含义清楚，它是以谋求我国基本的海洋权益，实现陆海统筹之良性治理为价值目标，以增强政府海洋行为的积极性、主动性、创造性为衡量标准的新型海洋政府管理形态或者管理模式，概括为“维权有力、协调有序、管放得当，结果向好”。

关键词：海洋治理；海洋权益；“强政府”模式

一、问题的提出

中华民族无疑正在处于全面复兴的过程中。特别是在经济领域，中国走出了令世界各国侧目的独特发展道路，我们称之为“中国特色的社会主义市场经济”，一些西方学者称之为“威权式市场经济”。不管称谓如何，它是成功的，必定为其他发展中国家所借鉴。但在海洋领域，这个与世界联系最为密切和复杂的领域，它的治理可以说经过了“失去的十年”：近海海洋开发、利用和海洋环境保护矛盾突出；中日钓鱼岛争端和南中国海岛屿主权、领海主权争议升温，海洋权益的维护形势日益严峻；海洋行政管理“群龙闹海”、“双龙戏珠”以及协调不畅。鉴于海洋治理问题的重要性和复杂性，党的十八大提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国[1]”，并继续深化行政体制改革。在这样的背景下，中央决定重新组建国家海洋局。海洋强国战略呼之欲出，海洋行政管理改革持续推进。但依然不容乐观的事实是，中国海警局整合进展缓慢，改革举步维艰；海洋战略尚未清晰定位，海洋治理难以形成认知共同体；在历朝历代的海洋治理中，我们缺乏可资的经验；在清晰政府与市场边界的改革中，我们在下放政府的权力，调整政府与市场的边界。

在这样的背景下，中国秉持一个什么样的国家海洋观和海洋利益观，决定着我们需要一个什么样的海洋治理模式。对于海洋利益观，英国的沃特·拉雷爵士这样表述:“谁统治了海洋，谁就控制了贸易；谁控制了贸易，谁就控制了财富，进而最终统治世界[2]。”阿尔弗莱德·马汉在19世纪末对海洋以及海权*海权是一个复合的概念，本文认为有两层含义：一个是海洋权益，一个是维护海洋权益所依靠的海洋力量(sea power)。显然，海洋力量就是海洋实力，就是海洋软实力与海洋硬实力。在约瑟夫·奈未提出软实力之前，人们普遍强调海洋权益的维护依靠硬实力，既海上军事力量，但在当时也认识到了，海洋意识、政府制度对于维护海洋权益有重要作用。的意义进行了阐述:“……海外贸易可以成就一国经济的富裕，这从历史上的荷兰、西班牙、葡萄牙，以及后来的英国、美国可以看到海上贸易对国家财富和实力的深远影响。因此，海权的历史从其广义来说，涉及了有益于使一个民族依靠海洋或利用海洋强大起来的所有事情[3]。”我国是一个海洋大国，主张管辖海域面积约300万平方公里。但海洋实力的缺乏造成了近代延续到当今的国家海洋利益无法得到根本保证的局面。特别是在鸦片战争之后，中国持续遭受列强的海上威胁，甲午战败更堪称中国最惨痛的海洋败局，中国的广袤陆地直接裸露在列强军舰的枪炮之下，近代中国不得不面对从半殖民化到几乎亡国灭种的危机。国际海权的历史和近代中国海洋败局揭示，海洋是国家的核心利益，是蓝色国土。要保护领土完整，中国必须具有强大的海洋实力，也必须构建与国家海洋观、海洋利益观相一致的海洋治理模式，它是立足于国家海洋利益的顶层设计，而不是在海洋治理的微观层次中修修补补。

我国在海洋 “十二五” 规划中业已提出，“着力提升海洋开发、控制和综合管理能力”明示了未来政府在海洋治理中“控制有力、管理有为、协调有序”的方向，高层也已经意识到“经略海洋”的重要性。十八大之后，国务院推动了海洋局职能的调整，“加强海上维权执法，统一规划、建设、管理和指挥中国海警队伍”，从中也可以看出海洋“强政府”模式建设的端倪。

二、海洋治理中提出“强政府”模式的必然性

随着新公共管理运动的兴起，“小政府，大社会”的管理模式日益成为社会治理模式的共识，建立协同合作的政府与社会、政府与企业管理模式，发挥市场主导作用，已然成为中国社会转型时期政府改革的必然趋势。但是，基于我国海洋治理的现实，本文认为海洋治理中需要实践“强政府”模式，有其自身不可回避的理由。

(一)当前的治理模式未能有效地解决海洋治理中的问题

1964年国家海洋局正式成立。1998年国务院实施大部制改革，机构调整中，国家海洋局改为国土资源部管理的国家局。客观地说，国家海洋局在维护海洋权益、保护海洋环境、可持续地开发和利用海洋资源开发、开展海洋科技研究等方面发挥了重要作用。但是作为代表国家主管海洋事务的行政职能部门，国家海洋局在海洋管理实践中并没有有效地履行“综合或协调管理海洋”的职能[4]，海洋治理问题突出，并饱受公众诟病。目前海洋治理模式是，在中央层面，海洋行政管理是分部门、分行业管理与集中管理相结合，海洋行政管理的主体是国家海洋局。在地方层面，可以分为四种治理模式：(1)海洋与渔业管理相结合模式。沿海7个省份和2计划单列市是此类型的海洋治理模式，如辽宁、福建和青岛等。(2)与国土资源管理部门合署办公模式。目前采用此模式的只有河北一省。(3)与水务局合署办公模式，目前也只有上海一市采用此模式管理海洋事务。(4)独立成立省级海洋局模式。目前天津市和广西壮族自治区采用此种模式[5]。“上述无论哪种地方海洋治理体制，都或多或少地与国家海洋局和其他涉海部委形成多线互联，职能交叉、体制不顺的弊端显露无遗[6]”。基于此，学者们纷纷提出建立更高层的协调机制来解决以上的问题。

鉴于海洋治理模式存在的问题，海洋行政管理体制改革势在必行。2013年3月，国务院推动了海洋行政管理体制的重大变革。此次改革主要体现在三个方面：“一是重组国家海洋局；二是成立中国海警局；三是成立海洋委员会，海洋委员会的具体工作由海洋局承担。”应该说海洋执法进入海警局时代，但改革的持续推进依然艰难。首先，成立中国海警局是多年来关注海洋权益维护和海洋综合执法的学者和专家们广泛呼吁的结果，也是学习日美等发达国家维护其国土安全的结果。无疑它的成立必将在维护我国海洋权益方面发挥积极的重要作用，但是在整合海监、渔政、缉私、海警等执法力量以及将来的运行中，也面临诸多的难题。如中国海监成立之初的主要职能——环境监测，这一主要职能由海警完成，其合理性值得怀疑；渔政成立之初的主要职责是负责渔业资源繁殖保护和江河流域规划，具体负责渔船登记、船员考核、处理渔业纠纷等，归属于国家海洋局的海警如何处理江河流域的渔政事务；海上救援属于交通部海事局，此次改革并没有整合中国海事，在海洋应急事件的处理中，拥有先进设施的海事无动于衷？其次，中国海警局与国家海洋局、公安部的关系问题难以拿捏，目前显示的局势为“双头领导”。本次改革中国海警局归属国家海洋局领导，国家海洋局局长任中国海警局政委，公安部副部长任中国海警局局长，在我国行政首长主导的大背景下，中国海警局实际处于公安部的直接领导下，国家海洋局领导可能成为一种形式。再者中国海警局工作人员的身份必将是具有警察身份的工作人员，在福利待遇、制服、装备配备等与所属公安部的警察同等对待，他们也会在工作不长时间对自己警察的身份更为认同。基于以上的几点考虑，目前仍然是一个过渡性的方案。海警局不是改革终点。有效推行海洋执法一体化仍然是现阶段的主要任务，就我国海洋执法一体化面临的困境而言，既有海洋行政体制困境、职能困境、关系困境、认同困境，还有重组后相关机构的人员安置及其权责如何设置问题，这些问题可能成为阻碍海洋执法一体化的关键。

一些研究者认为，“海洋局表面上负责综合性海洋事务的管理，实质上拥有的是缺乏实权的边缘化研究职能[7]”。 “缺乏实权的边缘化”职能与经济发展、财政、税收等这些实权职能相比，即缺乏权力运转能力，又缺乏话语权。因此，中国海警局改革的可能结局是表面统一执法，实质融合难以推行。成立中国海警局成为共识，但是如何成立海警局，海警局如何运作，编制、人员、机构如何重组，却没有一个清晰的共识。没有清晰的目标和步骤的改革，缺乏图景，阻力重重。追根溯源，我国海洋局成立的主要目的是海洋环境监察，对维护海洋权益方面的职能是需求引致的结果，海洋维权以及统管整个海洋缺乏历史的沿承和必要的法理依据。这也是导致海洋局改革难以顺利推进的重要原因之一。

(二)海洋属性和资源特点需要“强政府”统筹谋划

海洋是一体的、流动性的，海洋属性本身决定了其特殊管理需求：其一，海洋的流动性、连通性使得海洋事务相互关联、相互影响；其二，海洋空间资源利用的复合性引致海洋事务的多行业、立体化；其三，海洋区界难以准确地划定或分割，使得海洋的开发与利用容易产生较多的矛盾和纷争。海洋的以上属性，决定了海洋产业相互交叠、相互影响的复杂关系，也决定了海洋治理具有跨行业、跨部门、跨地区的系统性、综合性的特征，海洋治理不能仅仅依靠海洋局目前职能的履行，而应该上升到国家层面进行统筹治理。一旦流动的海洋出现海洋污染、台风、海冰等问题时，远非单凭某一个省或部门可以解决。例如，黄海的海洋污染，随着海水的流动，污染物可能会流动到东海，“行政区行政”模式不适应海洋流动性和整体性的自身特点，更容易造成利益集群效应，损失规避现象，增加了海洋治理的难度。

陆海环境问题的一体性、海洋资源的空间复合性以及利用的冲突性，要求政府必须采取有力的措施统筹规划。以上的三个特点是政府对海域使用进行综合管理所考虑的基本特征。海洋尽管是“蓝色国土”，但是与传统意义上的国土还是有很大区别。“海洋的空间构成更加复杂，它由海面、水体、海床、岛屿、礁石以及生存在海水中的各种动物资源所构成的共同体，具有高度的系统性、复合型[8]”。与传统土地的地面利用为主不同，海洋的各个层面均可以作为不同的利用客体加以利用。就理论而言，海面航行、旅游利用，海水水体的养殖，海洋生物捕捞，海底海床的矿产开发，海底工程等用海行为均有在同一海域空间内进行的可能性。就实践而言，不加控制的混合利用又是不可能的。因为各种海洋资源利用方式对海洋的影响范围、程度各不相同，一些利用行为并不相互冲突，如海底工程与海面通航；但多数利用行为则是相互具有负外部性的影响，如渔业养殖、捕捞与海洋矿产开发。在实践上造成海洋使用管理上的诸多困难。“海洋空间的这一特点决定了海洋资源利用必须未雨绸缪，依计划进行，我国目前实施的海洋功能区划制度正是统筹谋划的重要一环[9]”。海洋功能区划制度设置的初衷就是“依据海洋的自然属性和社会属性，以及自然资源和环境的特定条件，界定海洋利用的主导功能和使用范畴，对各种用海行为做出科学合理的安排[8]”。其中自然属性主要是特定海域的水面、水体、海床和底土综合构成的系统性整体所体现的自然构成条件，社会属性主要是涉及权利主体以及区域经济水平、人口状况、环境水平、民族风俗等条件。海洋功能区划制度考虑的核心问题是，突出海洋自然属性主导，兼顾社会属性需要，某海域应然的功能怎么样，如何安排会使得资源配置最优？通过对海洋自然属性和社会属性的分析，海洋功能区划在宏观上划分各种类型的功能区，从而为具体的海洋开发利用实践活动提供科学的指导或是有效的约束，保证海上开发的经济、环境和社会效益。涉海事务的国际性也是海洋治理中实行“强政府”模式的另外一个重要理由。我国加入《联合国海洋法公约》后，涉及我国有权利开发的“专属经济区”的事务逐渐增多，中日钓鱼岛领土争端、中韩渔业纠纷、中菲黄岩岛争端、中越油气田争议，近年来我国海洋国际纠纷频繁不断。与此同时，美日等国对我国进行太平洋“第一岛链”、“第二岛链”军事封锁和打击，我国与周边国家海洋争端的不断加剧等等，一系列因素使得我国的海洋治理日益复杂。

综上所述，海洋治理由传统的管理、开发、使用转向经略、保护、博弈的新格局，海洋事务变得更加国际化、专业化、整体化。因此，海洋治理需要强有力的政府行政力量来保证日趋复杂化的海洋事务能够专业、及时、权威地得到解决，以保障我国海洋可持续开发和利用的需求，当然也包括我国海洋领土主权的完整。

(三)海洋资源配置需要更清晰的、更权威的产权制度安排

尽管我国已经在2002年颁布了《海域使用管理法》，但是基本的内容有限，简单地概括为两个基本内容：其一，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。其二，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以非法形式转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。海域使用权属管理制度承载着确认、保护海域物权与保障海洋行政部门依法行政的双重功能。海洋资源所有权的发育和成长都相当的缓慢，即使很早以海为生的民族，海洋资源也没有得到民法或物权法的眷顾。海洋的最直观的特点是广阔性和流动性。广阔性，使其难以勾起个人的占有欲；流动性，使海洋即使在局部上也无法被具体的所有者所控制。在相当长的历史时期里，人类利用海域的方式主要是航行、捕捞，并没有建立所有权制度。

随着陆地资源的枯竭、现代的海洋农牧化等因素，人们寻找商机、开发资源的注意力投向海洋，特别是近岸海域成为经济活动的新战场。这也彻底改变了海洋原有“取之不尽，用之不竭”的地位。海域逐渐成了人们争夺的对象，成了多种利用形式之间，多个利用主体之间矛盾的焦点。海域所有权就是在这个时候产生的，是为解决海域利用中的矛盾而由国家创设的。产权是经济所有制关系的法律表现形式。从本质上表现为因为物的存在人与人之间的关系。一旦通过法律形式的界定，那么产权就具有强制的约束力。意为，不遵守产权制度安排的的一方要承担不守产权安排的后果。从国家的层面而言，海洋的国土主权也表现为一种产权安排，但是并没有国际法强制周边国家不承认或者破坏我国海洋产权的安排后果。一个公民破坏产权安排，国家可以通过国家机器强制其承担违法行为的后果，但是国家之间，产权安排要想得到其他国家的认可，没有强大的军事和行政执行力难以保证海洋资源产权的清晰化，也就难以实现海洋资源的市场化和有效配置。

从国内法的角度，《海域使用管理法》规定的“海域国家所有”中的国家是个虚化的集合概念，而在具体的使用中，海域使用者必定是具体市场经济的主体，如何一一对应，还有待于进一步的清晰。海洋的整体性和海洋资源使用的复合性要求必须为一个强大的、同时又能为社会全体服务的主体所管理，因此，政府是海洋治理的当然主体。制度经济学基本理论以及中国、西方各国市场经济的实证告诉我们，产权清晰的界定、有序的转让、合理的使用，是海域资源有效率使用的基础。与陆域上的资源有几千年的产权摸索相比，海洋资源的资产化、产权化仍然有很长的路要走。

(四)海洋技术的研发、海洋公共品的供给需要政府的巨量投资

进入海洋世纪，海洋丰富的资源和经济开发潜力使得海洋治理的重要性不断加深。国家海洋局 2014 年3月《2013年中国海洋经济统计公报》显示，“2013年全国海洋生产总值达到54313亿元，比上年增长7.6%，海洋生产总值占国内生产总值的9.5%。2013年我国海洋产业增加值31969亿元，海洋相关产业增加值22344亿元[10]”。之所有呈现这样的局面，政府的海洋政策扶持和巨量基础性投资作用巨大。此外，国家海洋研究“908专项”、“973计划”、“863”计划、海洋动力卫星、“海洋二号”、“蛟龙”号载人潜水器[11]开发和研究计划等都需要巨量投资和科研支持，单纯依靠“利益最大化”的企业是难以达成此类目标的。这些计划和规划的开展，都需要从国家层面统筹规划和部署实施。

海洋基础公共产品的供给，具有规模大、成本高、周期长、收益低等特点，而且难以将免费搭车者排除在外。如海洋气象信息，海浪、风暴潮以及潮汐信息，海洋环境，公共渔业资源保护等，私人部门没有能力或是没有激励来投身于公共经济活动，提供公共产品或者保护公共资源。近海海域污染日益严重、渔业资源日渐枯竭等海洋领域“公地悲剧”的产生是为明证。因此海洋科技投入、海洋公共产品的供给、海洋公有资源的保护，需要强力政府奠定基础性的工作。况且政府有动员大量社会资源的能力，政府要实现社会福利的最大化，在海洋领域必须强势而为。

(五)发达海洋国家的历史经验

美国三面环海的地缘形势决定了海洋在美国发展历程中必然拥有重要的地位。美国的海洋发展经历了从陆权大国到海权大国、海权强国以及综合性海洋强国的变迁[12]。近代100多年来，美国海洋实力全面发展，这与其强力的政府模式不可分割。如其1969年发布《我们的国家与海洋：国家行动计划》[13]。计划指出需要集中联邦政府的海洋工作，倡导建立民用海洋和大气机构来承担实现海洋有效利用所需要的所有活动。其次，呼吁整体性地计划和管理国家的沿海地区，建议加大研究力量，成立海岸带管理的联邦-州层面的研究项目。如2010年7月19日，美国总统奥巴马签署《海洋、我们的海岸与大湖区管理的行政令》，提出正式“成立国家海洋委员会”，拥有综合领导和协调海洋事务专职机构的最高地位。在体制方面，美国逐步建立了以生态保护为核心的海洋综合管理机制[14]。在战略方面，美国政府一直把海洋战略作为谋求国家整体利益的“大战略”而施行之。在经济层面，注重海洋经济与海洋环境保护的协调；在军事层面，加强美国海军和海岸警卫队在内的海上力量建设；同时在海洋科技、海洋教育、海洋文化和海洋意识等方面的注重与投入，这些都为美国为作为世界上的海洋强国奠定了基础。

日本作为一个典型的岛国，也正在不遗余力地谋求海上霸权。进入21世纪日本开始着手国家海洋战略升级，出台一系列的白皮书。特别是2005年发布的《海洋与日本：21世纪海洋政策建议》，文中正式提出了海洋立国的目标，实现岛国到海洋立国战略的转变。2007年《海洋基本法》的正式实施，成功描绘了“海洋立国”的顶层设计蓝图。第一，横向所涉领域涵盖了“海洋开发利用与海洋环境保全”、“海洋安全确保”、“海洋科学知识的充实”、“海洋产业的健全发展”、“海洋资源、环境、交通、安全等综合管理”、“海洋事务的国际协调”等方面，涉及政治、军事、经济、文化等各个方面，堪称齐全。第二，纵向行政管理体制建设上，建立海洋综合政策本部，首相任本部长，内阁官房长官和海洋政策担当大臣任副本部长，除以上大臣外的所有国务大臣任本部成员。第三，时间上，规定了政府五年一度的《海洋基本计划》的制定责任。第四，增加“圈海”的实力。“日本投入巨资加强海上自卫队和海上保安厅的硬件建设，加速推进400多项海洋战略项目，覆盖范围宽泛，推进次序明确，投入财力巨大[15]”。以上各项充分体现了日本政府为实现“海洋立国”所进行的系统化、层次化、统筹化设计。

鉴于以上的几个原因，为逆转我国海洋治理的不利局面，消除民众对于海洋权益维护不力的焦虑，实行“强政府”模式理由是充分的。在海洋列强普遍对海洋战略空前提升，各沿海国家加快海洋开发与利用进程的背景下，海洋必成为新一轮蓝色圈地运动的焦点，此种国际格局是我国推行“强政府”模式的外在动因。我国经过30多年快速的经济发展，已经成为世界第二大经济体，我们有能力建造航空母舰、必要的海洋军事设施和海洋科技装备，也有能力为世界各国提供更多的基础海洋公共物品，此为我国推行“强政府”模式的经济基础。在国内我们需要实质性地解决“多龙治海”，推进统一执法，改善近海海域环境质量，有效防范海洋灾害，可持续地开发海岸带和海岛资源，此为中国国情。在这样的背景下，施行以海洋强国为目标的“强政府”模式是现实所需，形势所迫。

三、海洋治理中“强政府”的内涵

所谓的“强政府”模式是一个相对的概念。其一，是相对于原来在海洋治理中的“弱政府”模式而言。“弱政府”模式首先体现在海洋综合管理的主要主体为副部级的国家海洋局，在中国特别重视行政级别的文化传统中，在一定程度上体现了海洋治理的弱势地位。其次，体现在我国海洋权益维护的被动性、防御性上，在我们宣称的九段线内“越南占领29个岛屿和珊瑚礁，菲律宾占领8个岛屿，马来西亚占领3个岛屿，文莱占领1个岛屿[16]”。这自然有历史的原因，但是也凸显了政府海洋行为的策略性和主动性不够，海洋权益维护不力。再次，体现在海洋立法的滞后性上。例如，我国关于海域渔业资源管理与保护的法律法规的出台就比美国晚了近半个世纪。如“海洋基本法”，被海洋学者呼吁多年，但是至今尚未提上议事日程，也没有立法规划，出台的日子遥遥无期。与《联合国海洋法公约》相配套的、令我们在海洋权益维护占法理优势地位的法律缺乏。最后，在海域资源管理和近海海洋环境的治理上，结果不令人满意。特别是渔业资源枯竭，近海环境恶化，政府行为结果不是向好，而是向劣。

其二，我们目前是不是一个“强政府”模式？表面上看，世界上很少有几个国家像中国这样，拥有庞大的政府规模和公务员队伍，尤其是行政审批权力那么大，管的事情那么多，参与经济的程度那么深。种种外在现象，似乎都在说明政府强势特征非常明显。特别是中国快速的30年经济增长的令世界瞩目的同时，也令世界各国的学者们好奇，好奇之余是研究和学习。他们普遍认为，中国采取强有力的政府行为，一方面让大多数物品的供给由市场机制决定，而在另一方面，一些关键领域由国有企业来经营，一些关键生产要素如人、土地、资金采取身份控制、配额审批控制、金融垄断等，政府的行为是有力的、态度是积极的。政府在经济领域是个强政府。但政府面临的显然不仅仅是经济问题，如果一个政府不能构建有效的司法环境以提供令公众满意的社会公平和正义，不能创建规范的市场环境以提供优质的环境、水源、安全的食品、便利的公共交通和优质的教育，不能通过税收等有效的财政手段进行转移支付、消除贫困和收入差距过大，以及基本公共产品供给均衡化，这样的政府管理模式能够称为“强政府”模式吗？如果各级政府只是把触角伸到政治、社会、经济生活的各个领域，谋取权力和利益，什么都没有管好或者管理成本居高不下，把这样的政府管理模式称为“强政府”模式是非常牵强的，或非常具有误导性。基于此，一个基本的判断是，我国政府在经济领域是强有力的，但是其他领域，特别是中基本公共产品的供给和均衡上，政府的表现还比较弱。

其三，“强政府”模式未必必然对应“弱社会”。在政府与社会的关系上，按照排列组合应该有四种模式：“强政府与强社会、强政府与弱社会、弱政府与强社会，以及弱政府与弱社会[17]”。欧洲发达国家一般被认为是弱政府与强社会，美国被认为是强政府与强社会，多数发展中国家被认为是弱政府与弱社会，中国则被认为是强政府与弱社会。其中，最理想的是弱政府和强社会，最不理想的组合结构是弱政府与弱社会。弱政府与强社会是很多人力主中国应该实施的模式。学者们基于自由主义追求，倡导以法律限制政府对权力的运用，保障自由贸易的观念，支持私人企业的市场经济、透明的政治体制以保障每一个公民的权利。这无疑令人们追捧，自由主义者立足于人性的自由发展提出的自由思想具有强大的蛊惑力，但现实是人类社会是一个相互依存、互有行为外部性的社会，人类的自由拥有度怎么为之奋斗也到不了自由主义者宣称的高度。即使在西方自由资本主义盛行的时期，衡量政府干涉社会程度的重要指标——公共收入的增长无论从绝对额还是从相对额都像“瓦格纳法则”*1882年，德国经济学家阿道夫·瓦格纳(Adolf Wagner)通过对19世纪的许多欧洲国家和日本、美国的公共支出增长情况的考察，提出了“公共支出不断增长法则”，或称“政府活动扩张法则”，又称瓦格纳法则。揭示的那样，呈现增长的趋势。从西方的历史看，尽管政府职能范围受到严格约束，但其边界和影响还是随着经济和社会的发展在日益扩张，大国尤其如此。今天即使倡导弱政府和强社会的欧洲国家的政府，普遍比亚当·斯密时期管的事情以及介入社会的程度要多和深。“强社会”是出于弱势地位公众自然而然的呼吁及诉求，但没有强政府健全的法律和制度保障以及有力的执行，从“弱政府与弱社会”转变成“强政府与强社会”或者“弱政府与强社会”似乎难度更大。

在海洋领域，我国政府的作为与国际关系中的大国地位并不相称，特别是在海洋权益维护、海洋政治、海洋文化等的管理上，客观上存在着一定程度的“外部疲软”、“内部互耗”。在复杂的国际海洋斗争中，政府作为留给我们的是“忍辱负重”和“委曲求全”之感。我们为什么“忍”，为什么要委屈，还要不要继续“忍”，我们还要忍多久？显然这些还有待于政治家们在多国利益博弈中寻求均衡。有一点是确定的，那就是我们需要对外以及对内传递一种优质的信号：政府要有力、有为。

本文并不反对对“强政府”、“政府有力”、“政府有为”进行测度和定量研究，但在目前，它仍然是一个相对模糊的概念。它的提出和阐释让我们在海洋治理无力的现实中寻求另一种可能的治理模式提供理论证据，让周边的国家在“挑衅——染指——占有”的无尽循环中感受到无形的压力和凌然的正气，让忍辱和委屈了一个多世纪的民众伸直腰板，挺起脊梁。

第一，体制健全，执法统一。从外在表现来看，强政府模式应该建立职权较高的海洋综合管理机构，拥有较高的海洋行政管理权限，对海洋事务实施统一管理，从地方到中央，从行业到综合建立了分权清晰，运转协调的海洋管理体制。从行政执法力量而言，有统一的(服装、舷号、待遇)、足够的执法力量对外维权，对内执法。

第二，维权有力。无论是在具体的海洋事件上还是处理海洋国际关系上，政府需要彰显维护海洋主权不被侵犯、不容挑衅的决心；在处理海洋权益问题上设有底线，突破底线者，“虽远必诛”，不传递“韬光养晦”的弱势信号，做到“言必行，行必果”，避免言行不一或者态度暧昧误导，甚至“鼓励”一些国家有样学样，陷入“不斗争-进入”*此为市场进入阻挠博弈的纳什均衡之一，如果在位者一开始不选择斗争，或者不能传递可以置信的威胁，进入者则会按照自己的利益诉求，选择“进入”策略，最终达成对在位者不利的“不斗争-进入”均衡。参见黄涛《博弈论教程-理论与应用》，首都经贸大学出版社2004年版，第20页。的博弈困局，需要着眼于海权争执的性质和程度，必要时可以“兵临城下”、“以战逼和”，传递必要的可以“置信的威胁”*在博弈论中，“置信的威胁”也被称之为“承诺行动”。。

第三，协调有序。海洋综合管理已经是学界和管理实践者的共同认知。但由于海洋问题的复杂性以及历史上行业管理的惯性，因而形成了海洋治理职能的交叉、重叠，使得海洋治理发生推诿和扯皮的现象屡有发生，这大大降低了我国海洋治理的效率和效果。2013年3月国务院决定重组国家海洋局的同时，成立了高层次的议事协调机构国家海洋委员会。国家海洋委员负责研究制定国家海洋发展战略，并统筹协调海洋重大事项。其成立意味着海洋事务可以较为迅捷地进入国家高层次的决策议程之中，同时也为相关机构之间在海洋事务上的沟通协调提供了平台。虽然我们已经建立了协调机构，但做到协调有序仍有大量的工作要做，首先，需要进一步明确国家海洋委员会的组成。它作为我国最高层次的海洋事务议事和协调机构，应该直接接受党中央、国务院的领导，其委员会的最高领导由国家最高领导人兼任。其次，需要明确各涉海部门的协调责任。我国涉海部门较多，包括外交、财政、科教、海洋与渔业部门、交通、能源、等多个部门。良好的协调需要在清晰职能的基础上，明确各自的协调责任，细化涉海业务流程。再次，由海洋委员会牵头，建立起各涉海部门之间的常态沟通机制。

第四，管放得当。“强政府”模式并不是海洋行政管理部门无所不包地进行管理，排挤企业和社会的参与渠道。该管的管，该放的放。首先厘清海洋治理中现有政府权力清单，在推行行政审批制度改革持续深入的前提下，修订项目政府核准目录，重视登记制度，减少行政事业收费，清理并取消形式化的资质许可和评比表彰项目。其次，加强制度供给，激励海洋社会组织和企业增加管理或者投资自主权。三是建立健全纵横联动协管机制，探索和加强事中事后监管，将权力和责任同步下放，调控和监管同步强化。政府建成上行下效，权责统一的行政体系，加强政府的纵向隶属关系，统一领导，使得政令能够始终如一地贯彻执行，并积极发挥公民个人和社会组织在海洋治理中的重要作用。

鉴于以上的解释，本文认为强政府模式是以谋求我国基本的海洋权益，实现陆海统筹之良性治理为价值目标，以增强政府海洋行为的积极性、主动性、创造性为衡量标准的新型海洋政府管理形态或者管理模式，概括为“维权有力、协调有序、管控得当，结果向好”。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[OL].新华网，http://china.caixin.com/2012-11-08/100458021_all.html，2011-11-08/2015-6-20.

[2]MODELSKI G，THOMPSON W R.Sea power in global politics，1494-1993 [M].Seattle：University of Washington Press，1988.

[3]马汉.海权对历史的影响[M].常容，成忠勤，译.北京：解放军出版，2006：1-2.

[4]国家海洋局.国家海洋局职责[OL].国家海洋局官网，http://www.soa.gov.cn/zwgk/bjgk/jgzz/201212/t20121201_16732.html，2012-12-01/2015-6-20.

[5]王琪，王刚.海洋行政管理学[M].北京：人民出版社，2013:63-64.

[6]王印红，王琪.海洋强国背景下海洋行政管理体制的思考与重构[J].上海行政学院学报， 2014(4)：103.

[7]于思浩.海洋强国战略背景下我国海洋管理体制改革[J].山东大学学报(哲学社会科学版)，2013(6)：153-160.

[8]崔鹏.我国海洋功能区划制度研究[D].青岛：中国海洋大学，2009：48.51-52.

[9]徐祥民，梅宏.中国海域有偿使用制度研究[M].北京：中国环境科学出版社，2009：74.

[10]国家海洋局.2013年中国海洋经济统计公报[OL].国家海洋局网站，http://sinohorae.com/index.php/Document-details-id-815.html，2014-03-12/2015-6-20.

[11]国家海洋局海洋发展战略研究所课题组.中国海洋经济发展报告[M].北京：经济科学出版社，2013：69.

[12]孙凯，冯梁.美国海洋发展的经验与启示[J].世界经济与政治论坛，2013(1)：43-44.

[13]US Commission on Marine Science，Engineering and Resources.Our nation and the sea：A plan for national action [R].Washington D.C.：US Government Printing Office，1969.

[14]The white house council on environmental quality interim report of the interagency ocean policy task force [OL].https:// www.whitehouse.gov/assets/documents/09_17_09_Interim_Report_of_Task_Force_FINAL2.pdf，2009-09-10.

[15]李秀石.日本新海洋战略凸显扩张野心[J].人民论坛，2012(28)：24.

[16]安应民.论南海争议区域油气资源共同开发的模式选择[J].当代亚太，2011(6)：127.

[17]邓聿文.建立合乎国情的强政府和强社会管理模式[J].团结，2012(4)：20.

(本文责编：辛城)

Analysis on “Strong Government” Model in Maritime Governance

WANG Yin-hong，QU Meng-meng

(Law & Politics School，Ocean University，Qingdao 266100，China)

Abstract：In the context of building a maritime power，a national maritime view of interest and many current managerial dilemmas have led to a strong government model in the field of maritime governance.Besides，a strong government would be necessary no matter from the perspective of the natural attributes of the maritime environment and the delimitation of property rights for maritime economic resources or from the perspective of public goods supply.“Strong government” is hard to quantify with indicators but clearly defined.Its value target is to serve China’s basic maritime interests and the optimized governance which balances land and maritime development.A new maritime governance model or managerial pattern which is measured by the positivity，creativeness and creativity can be summarize as “Safeguarding our rights and interests vigorously，Coordinating maritime governance orderly，Balancing governance and devolution properly and Expecting good results.”

Key words:maritime governance；maritime rights and interests；strong government model

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)10-0027-09

作者简介：王印红(1970-)，男，山东汶上人，中国海洋大学法政学院副教授、博士，研究方向：海洋行政管理、行政管理研究方法。

收稿日期：2015-03-11修回日期：2015-07-23