国内外资源循环利用管理对比与借鉴

■ 马茁卉

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

国内外资源循环利用管理对比与借鉴

■ 马茁卉

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

我国在资源循环利用方面取得了一定的成效，但仍存在法律法规体系不健全、市场机制调节作用薄弱、回收利用渠道不畅通、资源来源不稳定、宣传教育不到位等问题。与此同时，美国、日本等资源循环利用先行国家已经建立了各具特色的资源循环利用管理体系，在法律法规体系、政府管理方式、公众参与等方面对我国开展资源循环利用管理工作具有一定的借鉴意义和启示作用。建议：(1)加强资源循环利用管理，完善法律法规体系；(2)构建以市场机制调节为主，市场与政府宏观调控相结合的资源循环利用管理体系；(3)加强宣传教育，树立全民资源循环利用理念。

矿产资源；循环利用；现状；问题；建议

新中国成立以来，我国矿产资源开发利用取得了举世瞩目的成就，为工业化、城镇化、信息化和农业现代化建设快速发展提供了有力的资源支撑保障，但也同时存在矿产资源开发利用方式粗放、矿产资源循环利用水平偏低等问题，资源环境约束趋紧态势日益显现。随着我国经济发展逐渐步入新常态，矿产品需求增速有所放缓，但总体需求规模仍将居高不下，供需矛盾和资源环境约束短期内不会得到根本缓解。与此同时，国内矿产资源循环利用潜力巨大。因此，大力推动资源循环利用，努力提高资源利用效率，对未来提高矿产资源供应能力意义重大。

1 我国资源循环利用现状

1.1 国内大宗矿产品供需规模仍将持续扩张

1.2 矿产资源开发利用水平有待提高

我国矿产资源综合利用率低于世界先进水平，矿产资源供给以原生矿为主，再生资源利用率低。以铁矿为例，我国铁矿再生资源利用率约为20%，远低于世界先进国家50%的水平。矿产资源开发利用过程中造成的土地破坏、水体污染、固体废弃物排放量大等环境问题短期内难以根本解决，地质灾害和矿山“三废”成为人居环境安全的重大隐患。另外，能源消费结构性矛盾突出，以煤炭为主的能源消费结构在短时期内难以转变，由此导致二氧化碳排放总量难以得到有效控制，应对气候变化和环境保护的压力加大。

1.3 矿产资源节约与综合利用成效明显

据统计，截至2013年，我国部分重点大中型露天煤矿、部分露天铁矿开采回采率达到95%以上，部分铜矿、铅锌矿等有色金属矿山选矿回收率达到80%以上。在国家高度重视综合利用工作的驱动下，矿产资源综合利用工作效果显著。第一，一大批暂难利用的资源将得到释放。在全国已探明的矿产储量中，至少有60亿吨铁矿、20亿吨锰矿、200万吨钼矿、500万吨铜矿处于呆滞状态，盘活难利用矿产资源储量前景可观。第二，通过技术进步，综合利用水平不断提升，将有一大批资源被利用。在国内已开发利用的矿产中，有87种是共伴生矿，占矿产总数的62.6%，综合利用将产生巨大的资源效益。第三，我国资源利用效率有所提高。与2005年相比，2013年单位GDP原油消耗下降47%，煤炭、铁矿、铜精矿、原铝、精炼铅、精炼锌的单位GDP消耗分别下降40%、2%、15%、2%、28%和37%。

1.4“城市矿产”开发利用取得进展

我国目前已经成为全球制造业第一大国。同时作为世界人口大国，随着我国电器、电子产品、汽车、工程机械等产品进入报废高峰期，“城市矿产”储量将呈逐年增长趋势。预计到2020年，我国电子产品每年报废数量将达到1.4亿台，汽车年报废量将超过1400万辆。因此，可以说我国“城市矿产”利用潜力巨大。通过发展“城市矿产”产业，盘活这些资源，必将对原生矿产产生巨大替代效应，缓解原生矿产供需紧张局面。近年来，我国在“城市矿产”开发利用方面开展了大量工作，并取得了明显成效。国家十二五规划纲要将“城市矿产”基地建设列入了重大工程项目，并对示范基地建设给予多方面支持。截至2013年底，发改委和财政部已批复4批38个国家“城市矿产”示范基地。

工信部近日发布了《关于加快推进虚拟现实产业发展的指导意见》。意见要求，紧密结合国家相关产业政策，利用现有渠道，创新支持方式，重点支持虚拟现实技术研发和产业化。据虚拟现实产业联盟统计，2017年我国虚拟现实产业市场规模已经达到160亿元，同比增长164%。随着国内相关鼓励和扶持政策的陆续落地，虚拟现实行业有望加速爆发，相关公司也将因此受益。

2 我国资源循环利用中存在的问题

2.1 法律法规体系有待健全

我国资源循环利用的法律法规体系尚不健全。涉及到资源循环利用的法律法规散见于《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》等多部法律中，导致在实践中出现管理主体不明确和多头管理等问题。

2.2 市场机制在资源循环利用中的作用尚未得到有效体现

与资源循环利用先行国家相比，我国资源循环利用以政府推动为主导，市场机制的调节作用薄弱，企业积极性不高，公众参与度不高。应适应经济发展新常态，发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现政府职能由主导和推动到制定标准和监督管理的转变。

2.3 回收利用渠道不畅通，资源来源不稳定

目前我国还没有形成高效的资源回收利用渠道。特别是就城市矿产而言，其回收渠道以游商小贩为主，正规处理企业获取资源的难度大、成本高。同时，垃圾分类工作推动缓慢。这些现状无疑造成了资源循环利用企业资源来源不稳定和获取资源成本波动等问题，不利于资源循环利用产业规模的扩大。

2.4 宣传教育不到位，公众参与机制尚未建立

资源循环利用先行国家参与主体全面，包括政府、企业、团体、家庭、个人等方方面面。但目前我国资源循环利用宣传教育力度不够，参与主体方面，基本上停留在政府引导、资源循环利用企业参与的层面，公众参与机制尚未建立。这样的参与格局既造成了政府管理资源循环利用的难度增加，又由于广大社会公众缺乏对资源循环利用重要性的认识，导致了可循环利用资源的流失，不利于资源循环利用工作的进一步推进和发展。

3 美、日等资源循环利用先行国家管理特点

在当今矿产资源日益枯竭和矿产品价格波动频繁的情况下，出于保护和合理利用矿产资源、优化资源配置效率的目的，各国政府高度重视资源循环利用管理工作，并采取针对国情的一系列管理措施，全面推动其国内资源循环利用水平的提高。美国、日本两国是全球资源循环利用先行国家，目前已经形成了各具特色的资源循环利用管理体系。但总体来说，具有以下共同特点。

3.1 法律法规体系健全

美国、日本等国家资源循环利用起步早，目前已经形成了各具特色、健全和完善的法律法规体系，有效推动了资源循环利用工作，提高了资源循环利用效率。

(1)美国国家法律与州级法律共同推动资源循环利用。国家层面，美国政府于20世纪60年代制定并施行《固体废弃物处置法》，之后多次修订最终确立了减量化、再利用、再循环的3R原则，实现了废弃物管理由单纯的清理工作向分类回收、减量及资源再利用的综合性转变。州级层面，目前美国大多数州也根据自身情况制定了相关的再生循环利用法规，确立了废弃物资源回收目标，有效规范了再生资源行业管理，为实现全社会资源循环利用提供了法律保障。

(2)日本以基本法统领综合法和专门法推动促进资源循环利用。日本资源循环利用法律法规的设置起步于20世纪70年代。目前已经形成了以基本法统领综合法和专门法的法律体系，有效推动了资源循环利用。政府的高度重视和法律法规的健全大大促进了日本再生资源回收行业的规范发展。

3.2 市场主导与政府宏观管理相结合

美国的资源循环利用管理侧重于充分发挥市场机制的调节作用，建立以市场为主导的资源回收体系。美国以市场为导向的资源回收体系涉及范围庞大，不仅包括企业资源循环利用，还包括家庭产生的再生资源循环利用。政府的管理手段侧重于标准制定和监督管理，主要集中于制定并出台环境保护标准以及对资源循环利用企业的监督检查层面。

3.3 政府积极作为，运用经济刺激政策促进资源循环利用

美国政府促进资源循环利用的经济政策以税收优惠为主。如亚利桑那州对使用再生资源的企业基于减征10%销售税的优惠政策。康奈迪克州对当地再生资源加工利用企业提供低息商业贷款，同时降低州级企业所得税、设备销售税及财产税的征收额。

日本政府采用补偿金、税收优惠、技术研发资金支持相结合的经济刺激政策促进资源循环利用，形成了全面资源循环利用体系。目前实行的经济政策主要包括：生态工业园区补偿金制度、废旧物资商品化收费制度、集团资源回收团体奖励金制度、向建立循环利用生产系统企业提供税收优惠政策以及为资源循环利用关键技术研发提供资金支持等。

3.4 注重宣传教育，树立全民资源循环利用理念

美国、日本两国政府十分注重全面提高节约环保与资源循环利用宣传教育。美国政府将每年的11月15日确定为“回收利用日”，并形成了政府、再生资源回收利用协会、相关非政府组织共同推动资源循环利用工作的体系，通过开展多种形式的宣传教育活动，全面普及资源循环利用知识，提高全民资源循环利用意识，鼓励人们购买使用再生资源产品，在全国范围营造了良好的资源循环利用氛围。日本政府采用政府宣传、媒体宣传、网络宣传等多种形式向社会公众普及资源循环利用知识，使资源循环利用成为全民参与的国民运动。

4 加强资源循环利用管理的建议

针对当前我国资源循环利用管理层面存在的问题，借鉴美、日等国资源循环利用管理先行国家的经验，笔者认为应从以下几个方面加强我国资源循环利用管理工作。

(1)尽快制订并实施资源循环利用法，以完善的法律法规体系推动我国资源循环利用工作发展进程。系统完善的法律法规体系是资源循环利用管理工作的重要抓手。为此，应加快资源循环利用立法工作，尽快制订并实施资源循环利用法，将各行业、各部门的资源循环利用纳入统一完善的法律体系，明确资源循环利用的作用、要求、标准、管理部门和管理制度等。另外，根据各行业、各部门的特点，制订专门的资源循环利用法规、技术规范。形成以资源循环利用法为主干，各行业、各部门资源循环利用法规为枝干的专门的、系统全面的资源循环利用法律法规体系。

(2)适应新常态，构建以市场机制调节为主、市场与政府宏观调控相结合的资源循环利用管理体系。转变我国以政府推动为主导的资源循环利用现状，发挥市场在资源配置中的调节作用，逐步构建以市场机制调节为主、市场与政府宏观调控相结合的资源循环利用管理体系，通过有效的供求机制和竞争机制推动促进资源循环利用领域企业的高效竞争、优胜劣汰；通过合理的价格机制有效吸引消费者对循环利用产品的利用。政府职能从当前的主导推动逐步向资源循环利用标准制定、企业发展方向健康引导与监督检查和公众资源循环利用理念培育转变。

(3)加强宣传教育，树立全民资源循环利用理念。资源循环利用需要社会公众的广泛参与。加强宣传教育，在全民范围内培养和树立资源循环利用理念，充分调动人民群众参与资源循环利用的积极性是政府加强资源循环利用管理的重要工作方向之一。第一，开展国情教育、资源节约与循环利用教育。将树立资源循环利用意识的相关内容编入教材，纳入国家基础教育体系，将资源循环利用理念作为国家基础教育内容之一。第二，鼓励民间资源循环利用组织的建立和发展，构建政府与民间组织共同推动资源循环利用的工作体系。充分发挥民间组织的灵活性，深入社区，开展形式多样的资源循环利用宣传教育活动，使资源循环利用理念深入人心。第三，创新宣传教育方式，通过多种渠道，选择简明易懂的宣传形式，向社会公众普及资源循环利用知识，调动公众参与的积极性，使资源循环利用成为社会公众的自觉行为。

[1]张志强.美国资源管理体制研究[J].经济研究参考,2010(26)：34-42.

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Domestic and Foreign Resource Recycling Management Comparison and Reference

MA Zhuohui
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper first analyzes the problems that we face in resource recycling. These problems include: unsound legal system,weak market mechanism regulation, stuffedrecycling channel, instability resource sources, and poor propaganda and education. However, resources recycling leading countries likethe US and Japan have established the distinctive resource recycling management system; andtheir legal system, the way of government management, and public participation give us some inspiration and reference for our initiatives in this regard. This paper suggests that we must enhance our efforts to manage resource recycling, perfect the legal system, establish resource recycling management system with the focus of market mechanism, and the combination of market and the government macroeconomic regulation and control. In addition, we should strengthen propaganda and education, set up the notion of the resource recycling of the whole people.

mineral resources; recycling; situation; problem; suggestion

F407.1；F062.2

C

1672-6995（2015）04-0031-03

2015-03-24；

2015-03-25

马茁卉（1983-），女，河北省乐亭县人，中国国土资源经济研究院助理研究员，经济学硕士，主要从事资源经济研究。