农村土地制度改革必须坚守底线意识和法治思维

■ 宋志红

（国家行政学院，北京 100089）

农村土地制度改革必须坚守底线意识和法治思维

■ 宋志红

（国家行政学院，北京 100089）

此次农村土地“三块地”改革试点由中央统一部署，在改革过程中坚守底线意识和法治思维是改革取得成功的根本保障：坚持土地公有制性质不改变是改革的政治底线，坚持耕地红线不突破是改革的用途管制底线，坚持农民利益不受损是改革的价值底线，三者共同确保改革正确的方向；坚持将改革试点纳入法治轨道既是坚守改革底线、确保改革稳步有序推进的根本保障，也是实现十八届四中全会提出的“重大改革于法有据”的基本要求。

农村土地；改革；底线；法治

2014年12月2日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上对农村土地制度改革做出部署，指出农村土地制度改革必须坚守“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，需要在试点基础上有序推进；随后，2015年1月10日，中办、国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，从而开启了“征地制度”、“集体经营性建设用地”、“宅基地”这三块地的改革序幕。2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定的决定》，从而使得“三块地”的改革试点正式获得授权，为“法治土改”谱下了良好的“开局”。

近些年来，在国土资源主管部门的主导下，农村土地制度改革的探索和试点工作一直在开展，此次启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度这“三块地”的改革试点，并非新鲜事物，试点方案也来自于多年实践探索的经验积累。尽管如此，此次土地制度改革试点仍然具有三个不同于以往的特点：一是推进层次更高，由中办、国办联合发文，由全国人大常委会正式授权，这意味着此次农村土地制度改革是在中央统一思想下的各部门联动，必将突破之前国土资源主管部门单打独斗的局限，从而加快农村土地制度改革的步伐；二是中央首次明示改革底线，明确划定改革“红线”，确保改革的正确方向；三是在全面推进依法治国的背景下展开，更加强调“法治土改”，确保改革依法稳步推进，一个明显的标志便是农村土地制度改革试点首次采取“人大授权模式”。

此次“三块地”改革试点工作的成效将直接决定我国未来土地制度改革的方向，其实施过程也必将备受关注并充满困难和阻力。在改革过程中坚守底线意识和法治思维是改革取得成功的根本保障：贯彻底线意识将确保改革的正确方向，坚持法治思维则可避免改革动荡从而，确保改革稳步有序推进。前者犹如火车头，后者犹如火车轨道，共同为改革保驾护航。

1 正确把握农村土地制度改革底线

农村土地制度改革的底线并不是空洞的口号，而是对改革制度设计发挥具体指引作用。改革即是创新。一方面，我们要解放思想、敢于创新、勇于创新，破除一切阻碍生产力发展和社会进步的障碍；另一方面，任何一项改革创新举措都不是在白纸上画画，都无法脱离当前所处的政治经济和社会环境，都有其必须坚守的底线。农村土地制度改革更是如此。三农工作历来是党和国家工作的重中之重，土地问题亦是国家的重大敏感问题，农村土地制度改革需要大胆创新，同时也需要慎之又慎。如何处理好二者的关系，把握好改革创新的方向，需要中央统一思想认识，明确改革的底线。2014年年底，习近平总书记在中央深改组第七次会议上明确指出了当前农村土地制度改革的三条底线。底线的明确意味着：第一，底线是不容置疑的，是没有商量余地的，是一切改革制度设计的前提；第二，底线的明确同时也意味着只要不违背这三条底线，其他一切大胆创新举措都是可以探讨的。正确理解这三条底线的内涵有利于既保持正确的改革方向又充分解放思想、大胆创新。

1.1 坚持土地公有制性质不改变——政治底线

坚持土地公有制底线决定了当前我国土地制度改革的政治方向。公有制是我国土地制度的本质特征，土地公有制也是我国公有制最重要的组成部分。尽管学者们对土地所有制改革进行了大胆的探讨，但在当前国情下坚持土地公有制仍是必须的选择。

土地公有制底线明确了农村土地制度创新的起点，也明确了底线与创新的界限，有利于在坚持正确政治方向的基础上充分解放思想、大胆改革创新。坚持土地公有制意味着：第一，我国土地所有权只有国家所有和农民集体所有两种形态，农村的土地，除法律特别规定属于国家所有的外，均属于农民集体所有，当前任何形式的将农村集体土地变为私有的改革方案哪怕是试点都是不被接受的；第二，无论是宅基地制度改革还是集体经营性建设用地入市改革，都以坚持农村土地的集体所有为前提，不涉及所有权的变更，集体经营性建设用地入市流转的是土地使用权而非所有权，宅基地有偿使用或者使用权的流转也以土地的农民集体所有为前提；第三，土地所有权在国家所有与农民集体所有之间转变，不违反土地公有制的要求，征地制度改革与集体经营性建设用地入市改革将影响国有土地与农民集体土地的地域界限和位置分布，从而对《宪法》关于土地二元所有的规定提出挑战，但并不违反土地公有制底线，是改革可以大胆创新的领域；第四，基于土地市场化使用的“两权分离”（土地使用权与所有权分离）与“三权分置”（农地所有权、承包权、经营权的分离），以及其他各种形态的改革土地使用制度的创新举措，均不触及所有制与所有权的变更，不违反土地公有制底线，可以大胆探索；第五，对农民集体所有权实现形式的探索，包括对农民集体主体的改造，均以坚持农民集体所有为前提，不违反土地公有制的底线要求，是当前改革无法回避的难点，也是需要大胆创新之处。

1.2 坚持耕地红线不突破——用途底线

耕地红线一直是我国土地利用最强有力的制约，也是土地管理中执行最严格的硬杠杠。针对保障18亿亩耕地红线的目标，社会上不乏质疑之声：有人认为，粮食安全可以通过国际分工解决；也有人认为，随着农业生产技术的进步我们可能已经不再需要18亿亩耕地。笔者认为，坚守18亿亩耕地红线是中央从国家粮食安全战略的高度结合我国土地资源禀赋情况作出的布局，并且耕地具有保障粮食安全、生态环境、农民权益等多重功能，坚守18亿亩耕地红线既是必要的，也是可行的。首先，尽管中央三令五申反复强调耕地红线，“踩红线”者仍屡禁不止，如果放宽红线要求，在农转建的巨大利益诱惑下，破坏耕地的情况将更是不可想象，必须从严要求。其次，当前建设用地闲置浪费、低效利用的情况比较普遍，存量建设用地潜力巨大，城镇化过程中建设用地的大部分需求完全可以通过存量建设用地的节约集约利用和地块的位置调换等手段解决，严守耕地红线不仅不会过分制约经济发展，而且有利于促进土地资源的节约集约利用和发展方式的转变，保障可持续发展。最后，“我国耕地总量不足、质量堪忧，而城市建设走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。”“在快速城镇化进程中，如果缺乏有效的土地空间规划管理和具有法律强制力的农田保护措施，不仅良田会继续大量流失，危及粮食安全，而且城镇化会无序发展，‘城市病’会滋生蔓延。”

土地用途管制是确保耕地红线的最基本的手段，坚守耕地红线也意味着要坚持土地用途管制原则不动摇，这是农村土地制度改革的前提。许多人对农村土地制度改革尤其是经营性集体建设用地入市存在一种误解，认为流转之后农民就可以拿承包地建商品房、盖工厂，从而赚取土地级差收益，这是极大的误解。符合规划和用途管制是任何一宗土地开发利用的前提，也是国家土地管理的重点，无论农村土地制度如何改革，确保耕地红线是底线，坚持用途管制是不可动摇的前提。但当前的用途管制制度本身有待改进，如何改革用途管制制度，包括如何保障规划的科学性和严肃性、如何完善用途管制的方式方法和审批程序、如何在用途管制中引入市场机制平衡不同土地产权人之间的利益等等问题，都是在改革中需要探索的。

1.3 坚持农民利益不受损——价值底线

即便在城镇化快速发展的今天，“土地是农民的命根子”这句话仍然适用，承包地、宅基地、集体建设用地，无论动哪一块地，都涉及到农民的重大利益，影响其生产生活方式甚至基本的生存保障。农民是农村土地的主人，只有充分保障农民利益，改革才能得到广大农民的支持，才能够稳步推进。从近些年来农村土地制度改革的探索来看，改革成功与否不仅要看能否促进当地经济的发展，更要看是否符合广大农民的利益。故此，此次改革试点方案明确指出，要“始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点”。

坚持农民利益不受损这条底线决定了农村土地制度改革的价值取向，尤其是在农村土地制度改革的诸多价值目标相冲突时，作为底线的“坚持农民利益不受损”具有优先地位。依附于农村土地制度改革的价值目标有多个：例如通过土地承包经营权的流转促进农业规模经营；再例如，当前“三块地”改革试点一个很重要的目标便是促进建设用地的节约集约利用，为城镇化发展提供用地空间，但这些价值目标均不是第一位的，均需要以保障“农民利益不受损”为前提。尤其是在促进经济发展的目标与保障农民利益的目标相冲突时，绝不应以牺牲农民利益来保障前者。

但相较于土地公有制和耕地红线两条底线，坚持农民利益不受损这条底线更为抽象，因此也更难把握。改革是否真正符合广大农民的利益，如何处理好农民眼前利益与长远利益、农民个体利益与集体利益的关系，这些问题均具有复杂性，再加上农民群体的弱势性和话语权的缺失，为实践中强奸民意、假借农民利益的情形提供了空间。例如，同样是增减挂钩举措，同样是宅基地换房模式，各地实施效果迥异，本质区别在于是增进了还是损害了农民利益。那些以保障农民土地权益的名义谋取建设用地指标和政绩之实的行为必定会遭受农民的唾弃和反抗。要贯彻坚持农民利益不受损这条底线，核心是充分尊重农民意愿。但尊重农民意愿不能仅仅停留在口号上，就好比土地承包经营权流转的自愿原则被强调了多年，但强迫流转仍然屡禁不止，思想动员、连坐、变相施压等各种强迫手段屡见不鲜，归根结底在于没有保障“自愿原则”贯彻落实的具体制度设计。当前的改革试点必须充分吸取这一教训，畅通农民表达诉求的渠道，设计农民参与决策的具体程序，真正将“能否充分尊重农民意愿，能否充分发挥农民的自主权”作为衡量制度好坏的硬性指标，而非软约束的政治口号。

2 法治是坚守改革底线的根本保证

农村土地制度改革试点工作会突破现行法律法规的规定，在全面深化改革和全面推进依法治国的大背景下，如何处理好试点与法治的关系，依法推进农村土地制度改革，让“试验田”在法治轨道上运行，是当前试点工作面临的重要任务。十八届四中全会的决定指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”此次农村土地制度改革采取了试点先行的方式。但试点并非法治真空，即便是试点也必须符合法治原则。此前，虽然全国多个地方开展了土地制度改革的试点，但大多不符合法治原则，存在授权机关与突破法律法规的级别不匹配，试点数量过多、全国遍地开花，试点控制不严、非试点地区私自操作等问题。这是此次试点工作需要着力避免的情形。

就目前看，此次的试点工作已经在法治化方面取得了一定进步。2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议闭幕，会议审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定的决定》。该决定明确了试点的底线，授权的范围、内容和时限，为相关改革试点提供了法律依据。应当说，这是农村土地制度改革试点首次采取全国人大常委会授权的形式，相较以前在法治化方面已经取得了很大的进步，但也仍然存在明显不足。

首先，就此次授权决定本身而言，内容缺乏前瞻性，为依法深入推进土地制度改革带来困惑。此次授权暂停执行的内容仅涉及《土地管理法》和《城市房地产管理法》的部分条款，但改革的深入推进（例如集体经营性建设用地使用权的抵押、宅基地使用权的抵押）极有可能需要突破《物权法》和《担保法》的有关规定。是届时再次启动授权程序还是就此“混沌过河”，抑或因此缩减改革创新力度？笔者认为，启动全国人大的授权试点程序本身不易，亦不宜频繁启动，既然是“封闭运行、风险可控”的试点，只要坚守底线，不妨更加大胆，全国人大的授权决定也不妨步子更大一些。改革意见也指出，“既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索”。如果试点方案过于保守，或者导致光明正大的授权试点工作反倒“暗度陈仓”，或者禁锢改革探索的步伐，让试点工作不能发挥最大试验成效。

其次，试点工作与宪法的冲突问题有待解决。虽然集体经营性建设用地入市和征地制度改革都必须坚守土地公有制的底线，但这些改革举措仍可能会突破《宪法》关于土地二元所有制的规定，尤其是打破城市土地纯国有的局面，致使城市土地出现国有和农民集体所有两种所有权形态。如何处理改革试点与宪法的这一冲突？全国人大常委会在授权之时并未就此问题做出解释说明，从而使得严格的“法治土改”打了折扣。因此，一方面要在坚守底线的基础上解放思想，允许大胆探索，试点方案应具有前瞻性；另一方面，在授权试点之前，必须依据试点方案对现有土地法律法规进行全面清理，消除试点举措的法律障碍，确保改革举措符合法治精神。

最后，“公开土改”有待改进。坚持农民利益不受损是农村土地制度改革的价值底线，保护农民利益是改革的出发点和落脚点。但农民利益必须农民说了算，广大农民包括其他社会公众充分参与改革决策和评估是确保这一底线的前提。不仅如此，对坚持土地公有制和耕地红线不突破两条底线的贯彻落实，也需要充分发挥人民群众的监督作用。但公众参与必须以充分的信息公开为前提。与媒体的大量报道形成鲜明对比的是，对此次改革试点方案的详细内容、实施方案和细则的制定情况等具体信息，均处于“秘密”状态，除了官方统一途径的间接报道之外，公众知之甚少。不难发现，近年来土地制度改革的试点包括土地法律法规的修改过程，经常出现媒体铺天盖地报道，但实质内容神秘化、内部化的情形。究其原因，一则是土地制度改革与每一个公民的利益息息相关，所涉事项敏感重大，容易迅速在社会上引起巨大反响；二则是出于土地制度改革的专业性，有关部门担心公开后引起社会公众的误解，尤其是有些媒体经常将改革和房价、小产权房等社会热点问题绑在一起，造成负面影响。故此，干脆不予公布，以避免不必要的误解和麻烦。这一被有关部门习以为常的惯性做法，实则背离依法行政的要求。既不利于提高改革工作的透明度、促进依法行政，也无法充分发挥广大人民群众参与改革、监督改革进程、为改革建言献策的积极作用。土地制度的安排关系到全体公民尤其是广大农民的重大切身利益，试点本身也是立法调研、立法准备工作的一部分，公众有权知晓和参与。社会公众对改革的误解，更大程度上是因为信息公开程度不够，公众了解和参与不足，这也为部分不负责任媒体有意或无意的误导性报道和解读留下了空间。面对社会上可能出现的虚假或者不完整、不正确信息，解决问题的途径并非是通过严格保密实行神秘化和内部化，这只能进一步增强公众的揣测和误解。而是应该加大对改革精神的正确宣传和解读，并扩充公众参与渠道。只有这样，才符合依法行政、法治改革的要求，才能获取社会公众对改革的热情和支持，营造公开公平规范的改革环境，才能在确保改革底线的基础上大胆创新，取得改革的成功。

[1]中国新闻网.中央深改组：农村土地制度改革坚持三条底线[EB/OL].（2014-12-03）[2015-03-03].http：//www. chinanews.com/gn/2014/12-02/6837302.shtml.

[2]韩俊.农村土地制度改革须守住三条底线[N].人民日报，2015-01-29(07).

[3]新华网.国土部：平稳推进农村土地改革 农民利益不受损[EB/OL].(2015-01-11)[2015-03-03].http：//news. xinhuanet.com/politics/2015-01/11/c_127375762.htm. [4]祝君壁.保障农民公平分享土地增值收益[N].经济日报,2015-01-11(03).

[5]中国经济网.陈锡文：推进“农地入市”至少有两方面重大改革[EB/OL].(2014-03-06)[2015-03-03]. http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201403/06/ t20140306_2431450.shtml.

[6]北京晚报.北京大兴试点集体建设用地入市 部分小产权业主不想卖房[EB/OL].(2015-03-04)[2015-03-10].http：//finance.huanqiu.com/zl/2015-03/5818087. html.

The Bottom Line of Consciousness and Legal Thinking must Be Maintained with Regard to the Rural Land System Reform

SONG Zhihong
(Chinese Academy of Governance, Beijing 100089)

This reform experimentation of “three rural land” (here means: rural land expropriation, profitable collective constructive land entering market, and the rural homestead system) is uniformly deployed by the central government. This paper points out that sticking to the bottom line of consciousness and legal thinking are fundamental in ensuring the success of reform. The bottom lines include: unchanging nature of land public ownership is the political bottom line; without breaking the red line of arable land is the bottom line of use control; and without causing harm to the farmers' benefits is the value standard. Only can we stick to these three lines, the reform will be in the right direction. This paper argues that briningpilot of reform into the legal track is not only the reform bottom line and the fundamental guarantee for boosting the reform smoothly and steadily; but also the basic requirements for realizing “major reform should be with lawfully recognized evidence”presented in the fourth plenary session of the Eighteenth Central Committee.

rural land; reform; the bottom line; the rule of law

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）04-0008-04

2015-03-13；

2015-03-28

国家行政学院2013年度科研重大项目（13ZBZD010）

宋志红（1980-），女，湖北省京山县人，国家行政学院法学部副教授，国家行政学院行政法研究中心副主任，法学博士，主要从事民商法学和土地法学研究。