城市土地利用效率评价研究——以北京市为例

■ 张富刚/刘燕萍/李裕瑞

（1.国土资源部不动产登记中心,北京 100034；2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）

城市土地利用效率评价研究
——以北京市为例

■ 张富刚1/刘燕萍1/李裕瑞2

（1.国土资源部不动产登记中心,北京 100034；2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）

以北京市县域尺度为研究对象，从劳动投入、资本投入、经济产出、财税收入、居民收支5个方面构建城市土地利用效率评价指标体系，采取定量模型方法开展了实证评价研究。研究结果表明，北京市18个区县城市土地利用效率存在明显的区域差异，呈现出中心城区较高、近郊区略低、远郊区较低的圈层式特征。城市土地利用效率与区域发展现实条件、城市发展功能定位、建设用地管控强度、低效土地开发强度、城市土地市场发育程度等息息相关。为此，科学编制城市和土地利用规划、创新多元化供地模式、构建科学地土地再开发利用激励和约束机制，应该成为今后政策制定的主要着眼点和落脚点。

城市土地；利用效率；评价；指标体系；驱动因素；北京

0 引言

当前，城市土地开发利用低效问题事关国家经济社会可持续发展和资源环境的持续管理，备受社会各界高度关注[1]。为此，开发城市低效土地，拓宽发展新空间，是贯彻党的十八大关于提高城镇化质量，促进经济结构调整和发展方式转变等精神的重要体现，也是深入落实科学发展观，加快构建“两型”社会，严格落实“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”基本国策的题中之义，更是有效应对新时期二三产业建设用地刚性需求和耕地保护刚性约束的可行路径。近年来，“土地节约集约利用”在党中央、国务院以及部委、地方政府相关领导讲话、政府报告及文件通知、区划规划中出现的频率越来越高，节约优先战略首次提升到国家战略高度的层面，以广东、浙江等为代表的典型地区纷纷做了大量实践探索。为此，一些科研学者、实践管理工作者及社会团体组织等纷纷围绕城市土地集约利用的内涵理论及实践经验探索[2]、城市更新或土地再开发机制及途径[3，4]、国外棕地开发及其经济转型的典型经验借鉴[5，6]等领域，分别从经济学、资源学及法学等视角开展了大量工作，效果良好。但总体看，已有研究主要以宏观尺度和制度研究为主，特别是针对大都市区内部县域尺度的研究有待深入。本文以北京市为研究案例，聚焦于县域尺度层面，尝试构建城市土地利用效率评价指标体系，采取定量评价模型方法进行实证评价研究，揭示其内部空间分异格局，提出有关措施建议，以期对促进资源节约集约利用，加快城市经济社会转型提供参考。

1 评价体系及数据来源

1.1 指标体系的建立

已有研究表明，我国城市土地利用普遍存在用地结构和空间布局不合理、利用方向和规模管控失衡、效率低下等问题，其根源在于历史、规划、供应机制和税制等多方面[1，7]。基于已有研究成果的认知分析，本文城市土地利用效率是指劳动力、资本在土地资源上的投入与消耗在区域产业产值、税收、居民生活等经济社会方面的直观表征，是由包括众多自然、经济和社会因素构成的复杂系统共同作用的结果。有别于集约度所具有的经济社会和生态综合效应的内涵特征，城市土地利用效率重点侧重经济社会投入产出水平的直观表达。因此，城市土地利用效率的评价理应选取由多个代表性指标构成的评价指标体系，选用合适的评价方法来判定。本文结合城市土地利用效率的内涵以及相关数据的可获得性，分别从劳动投入、资本投入、经济产出、财税收入、居民收支五大方面构建城市土地利用效率综合评价指标体系，采用多因素综合评价法进行城市土地利用效率综合评判，识别城市土地利用低效区域。综合评价的指标选取和权重确定基于专家打分法完成。研究人员首先对指标进行初步筛选，然后通过专家咨询方式确定最终选用的指标以及各指标对应的权重分数。

城市土地利用效率评价指标体系具体包括：①劳动投入强度指标层。主要选用地均从业人数和城镇人口密度2个指标来反映，每项指标的数值越大，劳动投入强度越大。②资本投入强度指标层。主要选用地均城镇固定资产投资、地均社会固定资产投资2个指标来反映，指标数值越大，资本投入强度越大。③经济产出强度指标层。主要选取地均非农产业增加值、地均进出口总额反映，指标数值越大，经济产出强度越大。④财税收入水平指标层。主要选用地均财政收入、地均税收收入来反映，指标数值越大，财税收入水平越高。⑤居民收支水平指标层。主要选用在岗职工平均工资、地均消费品零售总额来反映，指标数值越高，居民收支水平越高。详见表1。

劳动投入强度、资本投入强度、经济产出强度、财税收入水平、居民收支水平5个一级指标的计算方法分别如下式所示：

式中：ELDm、EZBm、EJJm、ECSm、EJMm分别为第m个区县的劳动投入强度指数、资本投入强度指数、经济产出强度指数、财税收入水平指数、居民收支水平指数；VLDmn、VZBmn、VJJmn、VCSmn、VJMmn分别对应第m个区县的劳动投入强度、资本投入强度、经济产出强度、财税收入水平、居民收支水平5个一级指标的第n个二级指标的数值，由于各指标的量纲和单位不统一，需要进行标准化，本文采用综合评价研究常用的极差标准化法进行指标数据的标准化处理；WLDn、WZBn、WJJn、WCSn、WJMn分别为5个一级指标的第n个二级指标的权重，权重值通过专家打分的方式获得。

城市土地利用效率综合指数Em的计算公式为：Em=ELDm+EZBm+EJJm+ECSm+EJMm（6）在结果分析时，采用ArcGIS软件中的空间制图模块对各区县城市土地利用效率指数进行可视化表达。

1.2 数据来源

本研究所需土地利用数据来自北京市土地利用现状数据库，社会经济统计数据来自《北京统计年鉴》、《北京区域经济统计年鉴》（2010年），人口数据来自《中国2010年人口普查分县资料》，地理空间数据来自中国科学院资源环境科学数据中心。2010年7月，崇文区并入东城区，宣武区并入西城区，为便于分析仍将其单列。

2 结果分析

2.1综合评价结果分析

由北京市城市土地利用效率综合评价结果（表2）可见，不同区县土地利用效率综合指数存在显著差异。位于首都功能核心区的西城区综合评价值最大，高达0.9447；位于生态涵养发展区的密云县综合评价值最小，仅为0.003。总体来看，东城、西城、崇文、宣武、朝阳、海淀的综合评价值更高，房山、延庆、密云等区县的综合评价值明显更低。

在ArcGIS软件平台采用ArcMap的空间表达模块对评价结果进行空间展示。由图1可见，北京市各区县城市土地利用效率呈现出明显的圈层式结构，突出表现为城市核心区土地利用效率高，而外围城郊区土地利用效率低。采用自然断裂点法（natural breaks）对18个区县的土地利用效率进行类型划分，划分结果如图1所示。从图1可以识别出北京市各区县城市土地利用效率情况为：房山、延庆、密云属“很低”；怀柔、平谷、顺义、昌平、门头沟、通州、大兴属“较低”；海淀、石景山、丰台的土地利用效率处于“中等”水平；朝阳、崇文、宣武的土地利用效率处于“较高”水平；东城、西城的土地利用效率属“很高”。

2.2 驱动因素分析

城市土地利用效率是在区域总体功能战略定位下，区域功能布局、产业政策、科技政策以及人口、资源、环境等因素综合作用的表征结果。除了上述综合评价结果的空间分异格局分析外，5大类一级评价指标体系很好地揭示了其内在驱动力因素，具体表现为：①西城区在劳动投入、资本投入、经济产出和财税水平4大类一级指标上均最高，是其城市土地利用效率水平遥遥领先的原因所在；仅居民收入水平一项略低于东城区。②以密云和延庆为代表的远郊区，由于受制于生态涵养区这一发展功能定位，其各类资本、劳动投入等存在明显政策障碍，导致财税、居民收入及经济产出均较为低下，故土地利用效率位居末位。但应该认识到，土地利用效率的低下并不完全等同于学界所谓的生态友好型土地利用模式，生态友好型模式的标准不仅强调开发利用方式，更重要的是追求经济——经济——社会“三位一体”的全面可持续性[8]。目前，北京远郊区的城市土地利用仍面临规划建设规模大、布局不合理、效率低下甚至矿产开发带来生态环境破坏等问题，迫切需要在生态友好型战略目标下不断优化城市土地资源配置。③以朝阳、海淀、丰台和石景山组成的城市功能拓展区，土地利用的投入和产出指标基本处于第二梯队水平，但其经济产出强度和财税水平两个指标与功能核心区的差距尚明显，理应成为今后区域政策制定的主要发力点。

表1 城市土地利用效率评价指标体系及其权重

表2 北京城市土地利用效率综合评价结果

图1 北京城市土地利用效率的空间分布格局

3 结论与建议

(1)从劳动投入、资本投入、经济产出、财税收入、居民收支五大方面构建城市土地利用效率综合评价指标体系，结合多因素综合评价法，可对城市土地利用效率进行科学评判，能够较为客观真实地反映土地利用总体水平状态。从内涵与本质来看，备受热议的土地节约集约程度与土地利用效率有别，前者除包括经济效益外，还应囊括社会和生态效益，而后者更多侧重以投入和产出为主体的经济层面。另外，虽然传统上的投入产出比具有较强的综合意义，但考虑到其难以体现不同发展阶段或模式下的绝对量差异，故本研究尝试对两者纳入并列关系后，赋以不同权重进行综合计量，效果良好。今后，需结合数据的可获取性前提，从产出和产出的绝对比较及其内部关系层面进一步开展探索研究。

(2)采取专家咨询打分方式确定指标权重，以及灵活运用多因素综合评价法已经成为自然科学界特别是资源研究学科领域的经典成熟方法。本研究表明，通过对两者的集成应用能够较好地满足对城市土地利用效率的定量刻画和客观表达，具有一定的可行性和实用性。

(3)以北京市18个区县为案例的实证分析表明，北京市区县城市土地利用效率存在明显的区域差异，突出表现为中心城区较高、近郊区略低、远郊区较低的圈层式特征。城市土地利用效率的高低，与区域发展现实条件、城市发展功能定位、建设用地管控强度、低效土地开发强度、城市土地市场发育程度等因素密切相关。需要指出的是，受研究尺度的影响，即便在土地利用效率很高的区县，也存在土地利用效率较低的低效地块。

(4)提升城市土地利用效率是新型城镇化发展的必经之路。建议细化完善土地利用分类标准体系和产业用地分类体系，建立健全城市低效土地调查评价机制，科学编制城市低效用地开发专项规划，为土地低效利用的预防、开发、处置及监管等提供法律和政策保障；此外，还应创新供地方式，健全城市低效土地开发的激励和约束机制建设，政府主导、多方联动，共同实现低效土地的优化利用。需要指出的是，由于城市空间结构与内部差异的客观存在，提升城市土地利用效率要充分结合地域功能，因地制宜。

[1]郭志仪,隆宗佐.对我国城市土地低效利用的经济学反思[J].学术论坛,2008(3)：125-128.

[2]赵小风,黄贤金,陈逸,等.城市土地集约利用研究进展[J].自然资源学报,2010(11),1979-1996.

[3]吕晓蓓,朱荣远,张若冰,等.大都市中心城区城市空间资源整合的初步探索——深圳“金三角”地区城市更新的系列实践[J].国际城市规划,2010(2)：48-52.

[4]叶磊,马学广.转型时期城市土地再开发的协同治理机制研究述评[J].规划师,2010(10)：103-107.

[5]赵沁娜,范利军.多元利益视角下的城市“棕色土地”再开发管理[J].城市发展研究,2010(5)：98-101.

[6]黄玮.空间转型和经济转型——二战后芝加哥中心区再开发[J].国外城市规划,2006(4)：53-60.

[7]石成球.关于我国城市土地利用问题的思考[J].城市规划,2000(2)：11-15.

[8]杨子生,刘彦随,贺一梅.建立我国生态友好型土地利用战略的探讨[J].资源科学,2007(6)：120-127.

Research on the Evaluation of Urban Land Use Efficiency—ACase Study of Beijing

ZHANG Fugang1, LIU Yanping1, LI Yurui2
(1. Real Estate Registration Centre of Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China); 2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS , Beijing 100101)

This paper establishes evaluation index system of urban land use efficiency from the aspects of labor input, capital input, economic output, financial income, and resident’s income and expenditure of Beijing; and carries out empirical evaluation research by the quantitative model. This study result shows that there is an obvious regional difference with regard to urban land use efficiency of 18 districts in Beijing, which is characterized by the"ring-layer", that is, higher in the center city districts, slightly lower in the suburban areas, and lower in the outer suburban districts. This paper goes on to look at that urban land use efficiency is bound up with the conditions of regional development, the positioning of the city function, the intensity of building land control and the inefficient land development, and the growth degree of the urban land market. For that reason, we should devote our efforts to work out scientific urban and land use planning,innovate diversified land supply model, establish incentive and restraint mechanisms for land redevelopment and utilization.

urban land; use efficiency; evaluation; index system; the driving factor; Beijing

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）04-0043-04

2014-12-12；

2015-02-12

2011年科技部国家软科学面上项目“城市低效土地开发及相关政策研究”（2011GXQ4B015）

张富刚（1980-），男，山东省临沂市人，国土资源部不动产登记中心副研究员，人文地理博士，主要研究方向为不动产登记、土地政策。