应加快推进《土地管理法》新一轮修改完善工作——推进依宪修改完善《土地管理法》专题研究座谈会综述

刘 俊，孟 鹏，龚暄杰

应加快推进《土地管理法》新一轮修改完善工作
——推进依宪修改完善《土地管理法》专题研究座谈会综述

刘 俊1，孟 鹏2，龚暄杰1

（1.西南政法大学，重庆 401120；2.中国土地勘测规划院，北京100035）

研究目的：归纳总结“推进依宪修改完善《土地管理法》专题研究座谈会”的重要观点，为《土地管理法》修改提供建议和参考。研究方法：综述分析。研究结果：现行《土地管理法》存在着一定的历史局限性，并与相关法律存在交叉和冲突；在当前社会经济发展新常态下，《土地管理法》修改应顶层设计先行，明确其立法性质和定位，确定立法目的与任务，对具体条款进行修改和完善，并与其他相关法律协调统一。研究结论：《土地管理法》中的土地权利体系需要进一步明确和完善；集体土地所有权的主体、权能、界定、行使等相关问题需进一步明确，防止被弱化；宅基地使用权的修改需要统筹兼顾、分类设计，对具体环节规定进行完善；集体经营性建设用地的修改需要建立利益调节机制，规范流转环节；土地征收补偿的立法修改应当从立法定位、权利划定、补偿标准等方面建立系统的修改方案。

土地管理；《土地管理法》修改；综述；土地权利体系；顶层设计；立法定位

为推进党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会所提出相关重大法治理论和实践问题的研究与应对，顺应新常态社会经济发展需要，加强中国土地法律制度的改革与完善，2015年3月20日，《中国土地科学》、《土地科学动态》编辑部与西南政法大学中国市场经济法治研究中心在重庆市联合召开了有关推进依宪修改完善《土地管理法》的专题研究座谈会。来自中国政法大学、中国人民大学、华东政法大学、中南财经政法大学、重庆大学、西南大学、西北政法大学、西南政法大学、《法律科学》编辑部以及重庆市人大常委会、重庆市国土资源和房地产管理局、重庆市国土资源和房地产学会、重庆市高级人民法院、重庆市第一中级人民法院等30多名长期从事土地法研究的专家、学者出席了座谈会。这次会议的主要议题，一是在上述背景下，分析研讨现行《土地管理法》哪些方面需要根据社会经济发展新常态和依宪治国、依法执政的要求进一步修改完善，二是在此基础上研讨提出修改完善的原则思路和具体建议。

1 召开“推进依宪修改完善《土地管理法》专题座谈会”的背景

《中国土地科学》编辑部冯广京研究员致辞时指出，召开这次研究座谈会，一是为了贯彻落实党的十八届四中全会提出的“依宪立法、修法，依法治国”的精神；二是为了贯彻落实李克强总理在刚刚结束的“两会”上所做的政府报告中有关“加大简政放权、放管结合改革力度”，推进为政府划定权利清单、责任清单工作的精神；三是为了适应并促进社会经济发展新常态的转型，研究解决新常态下的新问题、新矛盾；四是落实国土资源部姜大明部长年初在全国厅局长工作会议上提出的要配合有关部门推进依法修改完善《土地管理法》的任务，科学研究评估现行《土地管理法》能否满足社会经济改革发展的需求和依宪治国、依法行政的需要。在此基础上，进一步研讨如何按照依宪治国、依法执政的纲领和中国社会经济改革发展的需求，提出修改完善《土地管理法》的建议。因此，研讨推进依宪修改完善《土地管理法》，符合当前中国社会经济发展新常态的要求和国家发展的大政方针，具有重要的理论意义和现实价值。

2 现行《土地管理法》存在的问题

中国政法大学王卫国教授认为，现行《土地管理法》存在着一定的历史局限性。主要有以下几个方面：（1）以土地行政关系为主，土地民事规范不足；（2）注重城市建设，倚重土地征收；（3）限制农民地权，维护小农经营；（4）依赖计划管制和审批管理；（5）以利用为中心的土地保护和用途管制，缺乏满足环境和生态保护需求的规则和措施。

西南政法大学刘俊教授认为，包括《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》等在内的土地管理法律体系存在4方面的问题：一是这些土地相关法律的立法目的之间缺乏协调；二是法与法边界不太清晰；三是立法目的与内容之间的逻辑关联性不太强；四是现行土地相关法律中重叠冲突较多。

西南大学邱道持教授认为，现行《土地管理法》和土地管理的实践有很多矛盾，与完善社会主义市场体系不相适应，与统筹城乡发展不相适应，与维护农民的土地权利不相适应，与现在的土地管理治理机制也不相适应，《土地管理法》修改要谋求解决这些基本问题。而现行《土地管理法》缺乏4方面的基本内容：土地用途管制、土地产权管理、土地资产管理、土地管理体制。

华东政法大学高富平教授认为，现行《土地管理法》属于管理法或行政法范畴，突出政府对土地规划、控制和管理方面，导致在财产保护方面存在着农民集体土地所有权被淡化或差别待遇，土地使用权保护过弱等问题。即使在土地管理方面，该法实施效果并不理想，违法用地、违章建设、耕地流失等现象一直是经济建设过程中的顽症，无法根治。

中南财经政法大学陆剑讲师认为，现行《土地管理法》（修订案送审稿）对土地权利体系的规定存在一定问题。首先，由于农用地使用权、土地承包经营权之间存在界定不明等问题，增设“农用地使用权”这一新的权利类型必要性有待商榷。其次，土地抵押权的表述欠妥，建议以土地承包经营权抵押权和建设用地使用权抵押权代之。

3 《土地管理法》的修改原则与思路

3.1 当前社会经济发展新常态与制度改革面临的新要求

中国政法大学王卫国教授认为，当前中国社会经济发展进入新常态，与1986年《土地管理法》修改的历史背景存在巨大差异，现阶段《土地管理法》面临5大挑战：一是面临城乡四元化形式下的社会新格局（“城市人口外来化”和“农村人口非农化”即城市和农村均呈现二元化的城乡四元化格局），《土地管理法》必须适应城乡一体化战略；二是土地市场的发展和产权诉求的强化；三是传统农业的衰落和城市化瓶颈；四是管制型和计划式的土地管理模式的弊端显现；五是环境生态危机。因此，新的土地管理制度应该树立5大目标：一是构建城乡要素对接的一体化的土地市场；二是加强财产权保护；三是发展现代农业，建设新型农村；四是转变政府职能，落实依法行政，建设服务型政府；五是建立资源环境一体保护的生态环境建设体系。

3.2 《土地管理法》修订要顶层设计先行

西南政法大学刘俊教授认为，《土地管理法》的修改应当重点回应社会整体需求，从已经发生了重大变化的中国现实经济社会环境出发，研判法律之间关系的建构与制度体系的现实协调，合理确定指导思想、基本原则和法律框架，锁定和破解土地立法亟需解决的重大问题。从远期看，《土地管理法》需要创新对土地关系的调整理念，以土地市场配置机制为基础，以经济激励为核心，建立起与土地经济关系相适应的土地管理法律制度体系；从近期看，对《土地管理法》中明显与社会发展不相适应的条款进行及时修改，是当下的最佳选择。

中国政法大学王卫国教授认为，新时期的土地立法应首先致力于土地立法的顶层设计。建议汇集有关部门和学术界的智力资源，研究制订《中国土地立法纲要》，明确中国未来土地立法的基本目标、基本原则、体系构架、基本制度，以及立法推进的步骤和方法。在此基础上，首先制订作为土地民事关系基本法的《土地法》和作为土地行政关系基本法的《土地管理法》，进而按照《中国土地立法纲要》的规划，依次出台一系列特别法律和行政法规。

3.3 《土地管理法》的立法性质与定位

西南政法大学刘俊教授认为，《土地管理法》既是一项土地权利法，又是一部自然资源法，是一部综合性调整土地关系的法律，既具有私法的属性，也具有公法的因素，还应当突显以公有制为基础的中国特色。从《土地管理法》法律地位角度看，它应当是一部土地基本法，是土地权利法与土地资源法相结合的综合性立法。

西南政法大学张志辽副教授认为，《土地管理法》的修改应注意3点。首先，从土地的资源资产两个属性出发，以资源保护引领，根据需要来实现制度表达，根据制度设计来确认利益、分配利益，进而实现保障。第二要注意社会制度功能的分支。这里又存在两个方面的问题，一个方面是定位问题，《土地管理法》应该是资源保护的基本法或者是以资源保护为基础设计的基本法，而不是去解决土地法是不是物权法的权利基础。另一方面是保护和利用问题，要通过规划制度和共同管制制度来解决。第三是权利平等支撑。农村村民的土地权利、集体土地上面的权利和国有土地上面的权利之间的平等。

3.4 《土地管理法》修改的立法目的与任务

西南政法大学刘俊教授认为，《土地管理法》修改的立法目的与任务包括以下几方面：首先，《土地管理法》必须依宪修改，适应本国国情。其次，以解决中国现行法律对土地关系调整存在的主要问题为目的，使《土地管理法》能适应中国社会经济发展的需要。第三，构建科学和符合逻辑的调整土地关系的法律体系。第四，推动中国土地制度改革。将30多年来的土地制度改革实践成果以立法形式加以固定，并通过立法来推动改革成果，是一种积极稳妥的改革思路。第五，充分吸收和运用土地管理法理论研究成果。中国经济体制改革已经进入“深水区”，以理论研究为先导，以科学合理的“顶层设计”为基础，是立法科学性的重要保障。

4 《土地管理法》与其他法律之间的协调

西南政法大学刘俊教授提出，《土地管理法》应当以土地为基础，将调整土地关系的法律规范纳入统一的法律制度体系框架，科学处理《土地管理法》与土地相关法律（包括：《农村土地承包法》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《矿产资源法》等）之间的关系，构建具有严格内在逻辑结构的土地管理法律制度体系，并在消除现行土地管理法律规范冲突和重叠的同时，发挥土地立法的法律编纂功能。

华东政法大学高富平教授认为，土地管理法是调整土地利用行为和土地管理行为的规范体系，二者均涉及许多法律部门，如何协调土地管理法与这些法律之间的关系成为土地管理法定位应有之义。 因此，《土地管理法》的修订应当是从内容和法律地位上进行提升，使其实质上成为土地法律规范的基本法，并以此为基础努力建立以《土地管理法》为龙头的土地法律规范体系。首先，应协调《土地管理法》与《物权法》的关系。在土地赋权方面《土地管理法》更加基本，《物权法》是贯彻实施《土地管理法》中土地权利设定的法律，《土地管理法》位阶高于《物权法》，《土地管理法》和《物权法》相互交叉于权利创设和权利规范。创设行为本身属于物权设定行为，受《物权法》规范，但创设过程应遵循《土地管理法》规定，属于《土地管理法》调整范畴。其次，协调《土地管理法》与相关法律之间的关系，主要包括以下几方面：（1）《土地管理法》应当建立建设用地取得和利用的一般规范，而《城市房地产管理法》侧重于商业性开发用地的取得和经营规范；（2）土地承包经营是农用地利用的基本制度，应当在《土地管理法》中予以规定；（3）《草原法》和《森林法》需要遵循《土地管理法》确立的土地资源保护和利用的基本原则，再衔接到两部法进而细化各自的规定；（4）《土地管理法》应当确立土地生态保护的基本原则，由此衔接到各种关于水资源保护的特别法，包括《水法》、《水土保持法》等法律；（5）《矿产资源法》确立了采矿权、探矿权以实现对矿产的开发利用，应当遵循《土地管理法》的规定。就土地利用规范方面，《土地管理法》不仅要为《物权法》制度奠定基础，而且还要为各种特殊类型的土地利用建立基本规则，并与其他法律保持协调一致。

5 《土地管理法》相关具体修改建议

5.1 土地权利体系的构建

中南财经政法大学陆剑讲师针对《土地管理法》修改中土地权利体系的构建提出细化和补充的相关建议。首先，细化宅基地使用权的相关规定。在宅基地使用权取得条件方面要继续坚持落实“一户一宅”原则，对宅基地使用权的取得条件，包括取得主体、取得程序和取得范围等做出统一而明确的规定。其次，依法确定集体经营性建设用地使用权和集体公益性建设用地使用权的用益物权地位以及权利的具体内容和边界。其三，对《物权法》中土地权利体系进行补充，包括：加入自留地（山）使用权，增加农场国有农用地使用权，增加土地债权原则性的规定。

5.2 集体所有权相关问题

西北政法大学韩松教授认为，《土地管理法》的修改涉及集体所有权入法要处理好5个方面的问题：一是农地经营方式的决定与集体土地所有权的行使问题；二是土地承包经营权长久化和权能充实与集体土地所有权问题；三是赋予集体组织成员对集体土地资产的股份资产权与集体土地所有权问题；四是改革宅基地制度与集体土地所有权问题；五是集体经营性建设用地入市与集体土地所有权问题。《土地管理法》的修改应当重视农民集体土地所有权制度的完善，使集体土地所有权的主体明晰，防止其被弱化和虚化。

西南政法大学许明月教授认为，土地承包经营权是一个身份性的权利，必须要朝市场化方向改革。首先，把承包经营权分离，在此基础上再细分完全可以市场化配置的权利，从而把市场机制引入农村土地资源配置当中来。其次，经营权分离后交给市场来解决，建立有效的市场化机制。土地承包经营权也是在所有权的基础之上进行分离的，形成了一种合同关系。如果这个权利不能按照市场规律进行合理流转和自由配置的话，农业产权化、农业规模经营是不可能顺利实现的。土地承包经营权在原来意义上是身份权，农民以他的身份或资格参与土地收益分配，这个分配收益的增大是通过市场化配置经营权来提高它的利用效益。

西南政法大学刘俊教授认为，《土地管理法》中涉及的“土地承包经营权”并不是科学的土地物权术语，应当修改为“承包土地使用权”，以便与建设用地使用权、宅基地使用权、出让土地使用权、划拨土地使用权、林地使用权等土地物权形成一个统一逻辑术语体系。从法律逻辑上讲，基于农村集体经济组织成员，产生了具有身份性质的成员权，基于成员权产生土地承包权。承包土地使用权，经《物权法》确认，成为一项具有私权性质的土地物权。农户取得承包土地使用权之后，才产生承包土地经营权。承包土地经营权的核心内容是农户在法定用途内，自主决定如何经营和利用承包土地的权利。

西南政法大学唐烈英教授认为，1986年《土地管理法》颁布后经1988年、1999年、2004年三次修改，都没有将土地承包经营权作为登记的对象。这与《农村土地承包法》、《物权法》以及《不动产登记暂行条例》的规定相冲突，也与经济体制改革中中国农村经营体制发生巨大转变的现状不相适应。应当及时修改现行《土地管理法》第11条规定，将土地承包经营权纳入农用地登记范围，保持法律体系统一性，以维护集体农民的权利义务一致性。

5.3 宅基地使用相关问题

中国人民大学高圣平教授从宅基地使用权试点改革出发谈了《土地管理法》修改中如何处理宅基地使用权的问题。首先，宅基地的分配应从简单规定“一户一宅”修改为体现公平分配的“户有所居”。其次，宅基地的审批应发挥农民自治组织的民主管理作用。其三，合理规定宅基地的流转模式与范围，以探索宅基地上农民住房的财产性收入路径。其四，宅基地退出包括宅基地的强制退出和宅基地的自愿退出两种，修改应该更多考虑转型期农村土地权利的现状以及市场化条件下的立法灵活性。

重庆大学宋宗宇教授从农村房屋转让纠纷的司法角度探讨土地管理法修正问题。通过对2004—2013年重庆市、浙江省案件裁判文书进行分析，发现农村房屋转让现状有以下4个特点：农村房屋转让纠纷呈增长状态；农村房屋转让纠纷大多数已取得经济组织同意；农村房屋转让纠纷大多由房屋及其宅基地升值引发；农村房屋转让纠纷受让人大多源起自住购房。建议处理该类纠纷应遵循三类原则，包括既有原则、维护社会稳定原则和平衡社会各方利益原则。因此，在《土地管理法》修改中考虑以下两种情况：一是不同集体经济组织成员农村房屋转让，考虑取得集体经济组织的同意，将其作为合同有效要件；二是同一集体经济组织成员、不同集体经济组织成员农村房屋转让合同效力的惟一障碍仅是违反一户一宅的物权法律规定。对宅基地使用权在流转、保障等方面存在的问题，应当强化其私权属性，完善其权能体系，理顺公法管制与私法规则之间的关系。

西南政法大学沈萍副教授认为，现行宅基地制度是经过历史实践经验总结，并伴随中国农村社会经济体制改革进程逐步形成的，是集合了农村经济体制、土地用途管制、农村基层自治及物权安排的一系列规范体系。重构宅基地制度，不能单纯从物权法思维及宅基地的财产属性出发，全盘否定现行宅基地制度。而应在既定制度框架下，突破私权与公权博弈的权利困境、秩序与效率考量的价值困境，生存保障与生产要素功能冲突的功能困境，正确认识宅基地制度的历史和现实，根据不同的宅基地类型进行统筹兼顾、分类设计。

5.4 集体建设用地相关问题

西南政法大学刘俊教授认为，集体建设用地进入市场，是统一城乡土地市场的必然要求。但是，随着社会经济发展，土地财产权中相当一部分市场价值属于土地资源利益，其本质上属于由社会成员共同分享的利益。因此，在允许集体建设用地使用权进入市场交易的同时，必须建立土地资源利益调节机制，以实现土地资源利益的社会公平分享，消除因集体建设用地使用权进入市场形成“不劳而获”食利群体，防止社会利益关系进一步失衡。

西南政法大学沈萍副教授针对集体经营性建设用地使用权流转制度的构建提出相关建议。首先，确立流转原则。确立集体土地与国有土地平等的原则、国家干预最少的原则，分类设计流转规则。其次，明确流转的交易主体。除在初次流转中需要由集体经济组织代表农民集体外，其余流转方式应当允许各种法律主体参与。其三，规范流转程序。除出让应当原则上采用招标、拍卖、挂牌之外，转让、转租等方式不须适用特别的程序，只需由其他一般法调整。其四，对于修法引发的法的溯及力问题，建议通过以下方式解决：降低流转条件的要求，尽量将已成事实的流转行为进行登记，可以设置溯及条款，规定在法律修订之前发生的集体土地用于经营性用途的，应当依法补办登记，暂不征缴和收取相应税款及费用。

5.5 对土地征收及其补偿的修改建议

西南政法大学刘俊教授认为，《土地管理法》中关于土地征收补偿的立法修改应当是一个较为系统的修改方案，有以下几点建议：（1）《土地管理法》只作原则性规定，具体而系统的制度内容，主要由《土地征收条例》完成。（2）以土地使用权物权为中心建立土地征收法律制度。（3）在土地征收制度协商、补偿、司法救济等事项中，充分考虑承包土地使用权人独立的物权地位，从法律上直接划分清楚集体土地所有权人与承包土地使用权人各自在土地征收行使权利的范围与事项。（4）较大幅度地提高土地补偿及其安置补助费，并将提高征地补偿作为修改的重点。建议补偿标准仍然应当坚持原土地用途，这涉及中国集体土地权利产生的特殊性以及中国应当坚持土地发展权属于国家所有的原则性问题。（5）征地补偿标准强调有一定的弹性和灵活性，但更应当强化补偿标准的具体和稳定性。建立一个全国统一的基础性补偿标准，再由省级制定一个以物价水平差异为参考的县级补偿标准，在实施补偿时进行相应调整。（6）明确征地补偿费使用与被征地农民有保障的发展问题。（7）明确规定土地补偿费中集体土地所有权人应当分享的比例和拥有土地使用权物权的农民应当分享的比例。在中国土地公有制和集体土地“双重物权结构”制度背景下，为了使农民的土地使用权明晰并能在土地市场依法自由流转，就必须在二者之间确定一个权利界线。

（本文责编：陈美景）

Accelerating the New Round Amendment of Land Administration Law: Reviews from the Workshop of “Promoting the Amendment of Land Administration Law in Accordance with the Constitution”

LIU Jun1, MENG Peng2, GONG Xuan-jie1
（1. Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China; 2. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

A workshop, i.e., “Promoting the Amendment of Land Administration Law in Accordance with the Constitution” was held in Chongqing. The purpose of this paper is to review the participator’s presentations in the workshop. The method is a summarization analysis. There are some historical limitations and some overlaps even conflicts with the relevant laws in the current Land Administration Law. Under the new normal of social and economic development in China, The top-down design should be the first step of the amendment of Land Administration Law. Its legislative nature and position should be clarified and the legislative purpose and mission should be determined. The specific clause needs to be modified and improved and the relationship with other relevant laws needs to be coordinatedas well. The conclusion of paper is that land tenure system in Land Administration Law needs to be further identified and improved. Issues on the entity, powers and functions, demarcation and execution of rural collective land ownership need to be identified further. Amendments on the use rights of house site need to be considered as a whole and designed based on different classifications. Regulations on specific issues need to be improved. Regarding the amendments on rural collective commercial construct land, interest adjustment mechanism should be set up to regulate the transaction. The legislative amendments on land expropriation compensation should be improved in the view of legislative positioning, right demarcation and compensation standards.

land administration; amendment of Land Administration Law; review; land tenure system; top-down design; legislative positioning

F301.2

A

1001-8158（2015）05-0016-06

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.05.003

2015-04-20

2015-04-30

刘俊（1956-），男，四川阆中人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地法。E-mail: cqliujun@126.com