农地征收问题浅析

■ 相洪波/毕云龙/康陆浩

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．中国矿业权评估师协会，北京 100034）

农地征收问题浅析

■ 相洪波1/毕云龙1/康陆浩2

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．中国矿业权评估师协会，北京 100034）

随着我国城市化和工业化进程的不断加快，需要大量的土地用于城市和工业建设，失地农民队伍在不断扩大。农地征收过程中存在诸多问题：立法不够完善；“公共利益”界定不清楚；征地补偿不合理，安置工作不到位；征地程序不完善，监督不到位；征地补偿渠道不通畅，农民无力维权。对策建议：(1)完善相关法律法规，健全征地制度；(2)合理界定公共利益；(3)制定弹性补偿标准，为农民生活提供保障；(4)以市场为导向，以土地入股实现增值利益再分配；(5)征地过程全公开，完善征地程序。

农地征收；补偿；公共利益；建议

农村土地征收补偿问题一直是相对敏感而重要的话题，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着新一轮土地改革大幕正在开启。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，应以提高农村土地征收的补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益为抓手，切实加强完善农村土地征收补偿机制，促进和保障城镇化健康发展。

1 我国农地征用现状

伴随着我国城市化和工业化进程的不断加快，需要大量的土地用于城市和工业建设，为追求高效，时常发生暴力拆迁和强行征地的事件。我国《土地管理法》等相关法律法规政策规定的补偿及安置更多地表现为计划经济的措施。地方政府为了片面追求经济增长，大肆圈地建立经济开发区，以促进经济名义，征用了大量的土地。由于各种因素影响，许多建设项目无法进行，留下许多“烂尾”工程，浪费了大量的土地，失地农民队伍在不断扩大。失地农民缺少其它生存技能，且没有其它就业机会，失去耕地后，大部分成为了无业游民。地方政府没有做好对农民的安置工作，敷衍了事，造成农民与政府间的矛盾激化。

2 农地征收问题分析

2.1 立法不够完善

根据《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，因建设需要使用农民土地的任何单位和个人，即使其目的不是出于“公共利益”而是基于商业利益，也必须由政府对开发项目需使用的农民土地征收为国有土地，再出让给非“公共利益”用地者，这明显与《宪法》基于公共利益征收农民土地的规定相矛盾。

2.2 “公共利益”界定不清楚

“公共利益”到底代表什么，怎么归类，没人能给出准确的答案。地方政府为了单纯追求经济利益，以国家利益为借口，将农地用作商业开发。这些行为损害了农民的根本利益，政府征地权利过大，土地征收完全由政府部门“说了算”，必将激化农民与政府间的矛盾，影响社会安定和团结。

2.3 征地补偿不合理，安置工作不到位

《土地管理法》明确规定了征用集体土地补偿的范围和标准，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。大部分农民获得一次性现金补偿，而且标准低，由于各种因素影响，再就业困难，就成为了无业游民，与政府的矛盾激化。对失地农民未来生活工作安置的政策措施不健全一直以来是我国土地征收制度存在的严重不足之处。

2.4 征地程序不完善，监督不到位

当前执行的程序不明确，各项程序混在一起，分不清，大量土地被“不明不白”征用。相关部门征地操作过程不公开，没有实现被征地农民参与、讨论。土地征收过程缺乏有效的监管和争议裁决，以致于有些部门违法征地无所顾忌。

土地征收过程中，没有以市场为导向，破坏了其固有的运作模式，导致大量农地被用作建设用地，土地的利用没有达到预期效果，为腐败提供了条件；政府在征地过程中扮演着强硬的角色，激化了与农民的矛盾，使政府形象大打折扣。

2.5 征地补偿渠道不通畅，农民无力维权

我国大多数地区特别是落后贫困地区，农民文化水平较低，缺乏通过法律途径维护自己的合法权益的意识，往往在征地过程中处于弱势和被动地位。由于对征地工作的参与度低，对制定的征地方案没有发言权和知情权，对于不合理的征地补偿方案，农民缺乏抵御能力，无力维护自身的合法权益。

3 对策建议

3.1 完善相关法律法规，健全征地制度

在《宪法》《土地管理法》等相关法律的基础上，将分散的法律法规整合，经过严谨的推敲消除法律内部矛盾，最终形成完善的、相互协调的土地征收制度。实现依法征地，避免出现投机现象，减少土地浪费，节约土地成本。

3.2 合理界定公共利益

解决这个问题可以利用举例和总结相配合的方法。首先将实际存在的公共利益逐一列举出来，再用概括的方法进行规定，并用程序规则进行限制。在实践操作中，对无法区分的公共利益，可以通过民主形式经群众统一认可后划归于公共利益。另一方面，政府必须给出书面材料，说明作为“公共利益”的充足理由，如果理由不充分，土地征收不能进行。

3.3 制定弹性补偿标准，为农民生活提供保障

以“公平、合理”作为补偿的基本原则，按照市场规律具体情况具体分析，灵活运用细化的弹性补偿标准，均衡失地农民和国家两方的利益，为农民生活提供长远保障。例如，提供适于农民工作的机会，不能因为失地而成为无业游民。深入研究农地发展在土地征收中的运用，从市场经济角度上，计算当时土地实际价值以及征收后可实现的经济利益，以此核算失地农民的补偿标准，做好失地农民的安置工作，真正做到利为民所谋。

3.4 以市场为导向，以土地入股实现增值利益再分配

当前的征地制度呈现出“涨价归政府”的一面，由此带来了很大的负面影响。以市场为导向，加大农民自主权，对非公共利益的用地应鼓励农民将土地作为生产资料进行入股，当盈利时，应该按照股权的多少，按比例进行分红，从而会限制地方政府的过度征地行为，提高土地利用率，提高农民收入，改善农民的生活水平。

3.5 征地过程全公开，完善征地程序

严格征地预先告知程序，将征地计划在网络、电视、平面媒体上发布公告，将征地的地点、用处、补偿细则和听证地点、时间等信息予以公布。这样不仅保障了被征地农民的基本公民权利，还可以调动农民参与的积极性，有助于征地工作的开展。

为找到国家利益和个人利益的平衡点，并将平等性、公开性、实用性融入土地征收过程中。因此，可以将征收程序分为以下几个步骤：第一，按用途对土地进行归类并以多种形式向社会公布；第二，土地价值评估、召开听证会、民主协商并公示补偿政策，如有异议向法院、仲裁部门等提出诉讼；第三，补偿实施，征收完成。

[1] 张娟．我国土地征收补偿制度的缺陷与反思[J]．特区经济,2007(3)：164-166．

[2] 许迎春,文贯中．美国农地征收制度及其对中国的启示[J]．华东经济管理,2011(5)：23-26．

[3] 岳红强．私法理念下我国土地征收补偿制度之完善——以国外土地征收补偿制度借鉴为视角[J]．河南大学学报(社会科学版),2014(2)：41-47．

[4] 宋培杰,韩和亮．论我国土地征收制度的完善[J]．辽宁工业大学学报(社会科学版),2010(4)：11-13．

[5] 常凯．完善我国土地征收补偿制度研究[J]．商,2013 (3)：143-144．

[6] 喻小倩．农村土地征用中存在的问题及对策分析[J]．吉林农业,2013(1)：38-39．

Analysis on Agricultural Land Expropriation

XIANG Hongbo1, BI Yunlong1, KANG Luhao2
(1. Chinese academy of land & resource economics, Beijing 101149; 2.Chinese association of mineral resources appraisers, Beijing 100034)

With the rapid urbanization and industrialization, a large amount of land is needed for urban and industrial construction, which increases the numbers of land-lost farmers. There are many problems existing in the process of agricultural land expropriation: firstly, legislation is imperfect; secondly, the definition of "public interest" is not clear, while compensation and resettlement for agricultural land acquisition are unreasonable; thirdly, the procedures of land acquisition are incomplete, and the supervision is inadequate; fourthly, the compensation channel is un-smooth, and it’s hard for farmers to safeguard their rights. We put forward some suggestions as following: fi rstly, improve relevant laws and regulations, and perfect land expropriation system; secondly, def i ne the public interest reasonably; thirdly, develop elastic compensation standards to provide farmers basic protection; fourthly, reallocate land increment income gained by share based on land and oriented by the market; fi fthly, full open land expropriation process and improve land expropriation procedures.

agricultural land expropriation; compensation; public interest; recommends

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2015）10-0070-03

2015-06-02；

2015-07-08

相洪波（1990-），女，辽宁省辽阳市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，管理学学士，主要从事国土资源经济研究。