矿产资源开发与生态保护协调发展问题研究

■ 张彦英/樊笑英

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

矿产资源开发与生态保护协调发展问题研究

■ 张彦英/樊笑英

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

生态文明建设应在以自然资源环境为对象创造和享受社会财富的同时，促进自然资源环境的循环、更新、稳定、持续发展，形成共生、包容、统一、协调的人地关系。近年，各省（区、市）政府管理部门在协调二者关系方面做了积极的努力和探索，积累了有益的经验。同时也还存在矿产资源勘查开发与生态环境保护缺乏规划的宏观协调、与矿产资源规划和规划环评之间存在矛盾、矿山地质环境保护法律法规不完善、科技创新促进协调发展能力不足等问题，必须以生态文明建设统领矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展、健全完善相关法律制度、发挥规划的宏观调控作用、以科技创新推动二者协调发展。

矿产资源开发；生态保护；协调发展

生态文明是以人类社会与自然生态环境平等、共生、持续发展为宗旨，文明形态不仅表现在人类社会的物质、精神、制度成果上，也表现在自然资源环境的存在与发展状态上。把生态持续发展视作与人类社会持续发展同等重要，并在人类文明建设中推动生态持续发展的文明，称之为生态文明。生态文明建设要以自然资源环境为基础，以科学技术为手段，在以自然资源环境为对象创造和享受社会财富的同时，促进自然资源环境的循环、更新、稳定、持续发展，形成共生、包容、协调、统一的人地关系。这不仅仅是认识上的进步，更意味着行为方式的全面改变，是人类文明进程的历史必然。

矿产资源勘查开发利用是文明进步的物质基础，对生态环境产生影响与破坏是必然的结果，在开发利用矿产资源的过程中实现与生态环境协调发展是文明进步的必然要求。矿产资源开发与生态保护是一对矛盾，贯彻落实党的十八大确定的生态文明发展战略，“保护中开发，开发中保护”，才能实现二者协调发展。本文通过实地调研，在总结我国各省（区、市）协调二者关系实践中的经验和问题的基础上，提出相应的对策建议。

1 矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展的路径探索

我国矿产资源丰富，矿业产值在国民生产总值中占有重要比重。保护中开发、开发中保护是实现矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展的必然选择。近年，各省（区、市）政府管理部门在协调二者关系方面做了积极的努力和探索，积累了有益的经验。

1.1 统一思想，制定区域宏观发展战略

各省（区、市）高度重视生态环境保护，积极落实生态文明建设理念，在确立制度、制定政策等方面，以生态文明建设为统领，促进生态环境保护和矿产资源开发的协调发展。如新疆维吾尔自治区党委提出了“环保优先、生态立区”和“两个可持续”（资源开发可持续、生态环境可持续）的方针；要求各级人民政府要按照“谁开发谁保护，谁利用谁补偿，谁破坏谁恢复”的原则，制定和完善有利于改善生态环境的经济政策，对重点自然资源开发区实施强制性保护，建立生态环境影响评价指标体系，坚持矿产资源勘查开发与生态环境保护同步规划、同步实施、同步检查验收，将矿产资源勘查开发中对生态环境造成的破坏减小到最低限度。内蒙古自治区党委提出了“8337”发展思路，既要保障矿产资源供给，又要把内蒙古建成我国北方重要的生态安全屏障。

1.2 强化规划引导，严控矿业权审批

通过科学编制和严格实施矿产资源规划，切实加强矿产资源勘查和开采管理，加大矿产资源勘查开采生态环境保护力度，强化矿产资源执法监察。福建省国土资源厅严格环保准入，从严格控制新设立探矿权采矿权、从严审批探矿权采矿权延续、依法严格办理探矿权转采矿权三个方面进行规范，提出产业政策、规划、环保、资质、安全、规模和技术等要求，促进采矿权人依法办矿，统筹矿业经济与环境保护的整体协调发展。

1.3 严格执行环境影响评价制度

积极推进矿山开采环境影响评价制度。新疆维吾尔自治区要求编制各类规划都要进行环境影响评价，并向审批该规划的机关提交环境影响评价报告书或有关环境影响的篇章或者说明，按环评审批要求进行尾矿治理和生态修复。福建省规定矿山开采环境影响评价报告按照权限分级审批，煤矿、金属矿开采由省级及以上环保部门审批，除普通建筑用沙石料外的所有非金属矿开采由设区市级环保部门审批，对矿业权环境影响评价未经环保部门批准，不予受理。

1.4 设立生态环境恢复治理保证金制度

为保证矿山地质环境恢复治理，各省（区、市）都陆续出台了矿山生态环境恢复治理保证金管理办法，构建矿产资源节约与综合利用监督管理长效机制。新疆维吾尔自治区国土资源厅对生产矿山要求编制“矿山环境保护方案”和“土地恢复治理方案”。对矿山企业实行保证金制度，要求矿山闭坑时要达到恢复标准，经过评估后才能返还保证金。内蒙古自治区从2004年开始就启动了矿山地质环境治理保证金管理前期工作，十余年来出台了多份文件。强调“分期治理”，明确“分期治理”的要求，理顺分期缴存与分期治理的关系。强化各级政府监督管理责任和矿山企业边开采边治理责任。

1.5 推进和谐矿区和绿色矿山建设

福建省通过持续“治乱”，强化“治散”，着力“治本”，推进矿产资源开发整合，以产业整合带动资源优化配置。对不符合规划、规模、环保、安全等要求的小矿山逐步予以关闭，优化矿产资源勘查开发布局。同时加大矿山治理资金投入，用于自然保护区、景观区、居民集中生活区、交通干线、主要干流“三区二线”可视范围内的矿山“青山挂白”治理。安徽省2012年部署了“矿山复绿”行动和“三线三边”矿山生态环境治理工作，解决全省矿山地质环境问题。引导矿山企业按照国土资源部绿色矿山建设标准，开展国家级绿色矿山试点申报和建设工作。以试点申报和组织建设带动矿山企业制订科学采矿方案，提高资源利用效率，降低地质环境影响和破坏，促进矿产资源开发利用与地质环境保护协调发展。

1.6 划定生态功能区和自然保护区

新疆维吾尔自治区环保局于2004年颁布了《新疆生态功能区划》。随着国家主体功能区划和全国生态功能区划的出台，新疆维吾尔自治区又启动了《自治区主体功能区规划》和与此相匹配的《自治区生态环境功能区划》的编制工作，新编功能区划充分体现和贯彻了自治区“环保优先、生态立区”和“两个可持续”的方针。

内蒙古自治区设定的自然保护区有185个。其中，国家级自然保护区27个，自治区级自然保护区60个。自然保护区面积达1366.44万公顷，其中国家级自然保护区面积为414.82万公顷。2013年1月，国家林业局出台了《国家林业局关于从严控制矿产开发等项目占用东北、内蒙古重点国有林区林地的的通知》（林资发〔2013〕4号），对内蒙古重点林区的矿产资源勘查开发进行了严格限制。

1.7 设立专门的资源环境保护机构

安徽省是矿产资源大省，矿业产值占年工业产值的三分之一左右，矿产资源勘查开发对生态环境影响很大。为此，在2010年机构改革时，安徽省国土资源厅增设了“资源恢复整治处”，承担全省矿山地质环境保护治理的监督管理工作。这是目前全国省级国土资源部门唯一主要承担矿山生态地质环境保护与恢复治理工作的内设机构，凸显了安徽省对矿山地质环境保护与治理工作的重视。

2 矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展存在的主要问题

2.1 矿产资源勘查开发与生态环境保护缺乏规划的宏观协调

我国地域辽阔，成矿地质条件优越，矿产资源丰富，成矿富集区大多处在划定的水源涵养区或生态保护区范围内。从生态保护的角度，国务院主体功能区规划中对全国各区域都有明确的鼓励、限制、禁止规定，而从矿产资源开发角度，却没有相应的国土规划或者矿产资源勘查开发规划与之匹配，二者之间缺乏协调。主体功能区的划定，对矿产资源勘查和开发形成了制约，影响地质找矿工作的推进，同时也增加了矿产资源勘查开发的环境成本。

2.2 矿产勘查开发与矿产资源规划和规划环评之间存在矛盾

地质找矿要遵循地质规律。地质找矿既是高效益又是高风险的工作，根据成矿预测开展找矿，存在不确定性。在编制矿产资源规划时，不可能预先对可能的矿产地进行规划和进行规划环评，而实现找矿突破之后，又面临缺少规划环评的问题，而且规划环评要前置，矿山企业要开展工作就需要重新修订矿产资源开发规划，完成规划环评才能进行开发，对矿山企业的生产和效益都造成比较大的影响，制约矿山企业的开发。这需要从立法角度解决矿产资源开发与生态环境保护协调发展的问题。

2.3 矿产资源开发与矿山地质环境保护法律法规不完善

《矿产资源法》是矿产资源勘查开发的主要法律依据，但该法律自1986年出台以来仅在1996年作过修改，一些法律条款已经不能适应当前的经济和矿业形势。法律滞后致使矿产资源勘查开发受到严重制约，地勘单位、矿业企业在生产过程中遇到环境保护的阻力很大，缺乏相关法律的支撑和保护，有时致使勘查开发工作难以推进。矿山地质环境保护方面，虽然许多省（区、市）都实施了矿山地质环境恢复治理保证金制度，但这项制度只是政府文件、部门规章和一些地方法规，法律效力较低，一些比较有效果的条款由于缺少上位法律的依据而难以执行，无法从根本上制约矿山企业履行矿山地质环境保护与治理恢复的义务和责任。

2.4 科技创新促进协调发展能力不足

矿产资源勘查开发是要保障经济社会发展对矿产资源的需求，保障国家资源安全大计。降低、减少矿产资源开发利用对生态环境的破坏，做到开发中保护，只能通过科技创新，改进勘查开发方法，提高勘查水平，减小对环境破坏，甚至促进环境保护，加强资源综合利用与废弃物回收，既使资源充分利用，又保护了环境。目前我国矿产资源勘查开发利用的科技创新能力不足，不能有效发挥科技创新对矿产资源开发利用和生态环境保护协调发展的促进作用。

3 推进矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展的建议

3.1 以生态文明建设统领矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展

以生态文明建设统领矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展，要树立“绿水青山就是金山银山”和“绿色化”理念。绿色化发展是整体优化，是生态文明建设的实施途径。用绿色化发展理论从认识上解决矿产资源开发与生态环境保护协调发展问题，绿色化发展要求对矿产资源开发与生态环境保护统一部署，统筹安排。

资源的勘查开发利用会引起生态环境不同程度的破坏，而严格的生态环境保护又会制约资源的开发利用。社会发展“既要绿水青山，也要金山银山”。不同经济区位要依据资源环境禀赋、经济条件的差异，因地、因时制宜，来协调资源开发与环境保护矛盾。资源开发要以区域生态不被破坏或可恢复为前提。生态环境保护条件不具备的，待条件改善后再开发。以生态文明建设统领矿产资源勘查开发与生态环境保护，通过政策法规引导，有效实现二者协调发展。

3.2 健全完善矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展的法律制度

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的方针，首先要健全完善各项法律制度，一方面要健全完善矿产资源勘查开发相关法律法规，另一方面矿产资源法要与矿产资源勘查开发相关行业法律法规相衔接。生态环境保护涉及多个职能部门，各部门都执行相应的法律法规，矿产资源勘查开发过程中往往与其它部门法律法规存在冲突，必须从其上位法规加以协调。

3.3 发挥规划的宏观调控作用

矿产资源勘查开发要加强规划调控。以矿产资源分类、分级管理制度为基础，通过实地勘查和科学研究，进行矿产开发和环境保护的可行性科学论证，确定矿产资源开发的空间布局和时序安排。在资源环境承载力评价的基础上，做好国土规划，对开发与保护实施规划调控，从制度安排上保障资源开发与生态保护协调发展。

3.4 以科技创新推动矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展

我国矿产资源禀赋不高，品位低、共伴生矿多，选冶利用难，矿山普遍规模小而分散。因此加强科技创新，提高矿产资源综合利用水平显得尤为重要。根据不同矿种，制定相应的技术标准和规范，提高准入门槛。在矿产资源的开采、选冶、材料加工、废弃物处理等环节，提高科技含量，提升矿产资源综合利用和开发技术水平，发展循环经济，延长资源开发利用的产业链，减少资源浪费和环境污染，提高矿山经济效益、社会效益和环境效益。

[1] 张彦英,樊笑英．论生态文明时代的资源环境价值[J]．自然辩证法研究,2011(8)：61-64．

[2] 张彦英．创新资源环境价值理论 科学配置国土资源[J]．中国国土资源经济,2012(3)：7-11,54．

[3] 张彦英．生态文明时代呼唤资源管理创新[N]．中国国土资源报,2012-03-14(07)．

[4] 曾珠．关于中国生态文明建设的现状与未来思考[J]．经济前沿,2008(4)：17-20．

[5] 张彦英,樊笑英．生态文明建设与资源环境承载力[J]．中国国土资源经济,2011(4)：9-11,54．

Research on Coordinated Development of Mineral Resources Exploitation and Ecological Protection

ZHANG Yanying, FAN Xiaoying
(Consulting & Research Center Ministry of Land & Resources, Beijing 100035, China )

The construction of ecological civilization should create and enjoy the social wealth based on the natural resources and environment, meanwhile, it should promote the circulation, update, stabilization and sustainable development of natural resources and the environment, in order to form the symbiotic, tolerant, unif i ed and coordinated relationship between human beings and the nature. In recent years, the provincial governments have made a positive effort and exploration in coordinating the relationship between them, and have accumulated some useful experience. Meanwhile, there are also some problems in the field of mineral resources prospecting and exploitation. For example, there’s a lack of macro coordination planning between it and the environmental protection; there is a contradiction between it and mineral resources planning, also with environmental impact assessment; the mining geological environment protection laws and regulations are incomplete; the scientif i c and technological innovation is inadequate to promote the coordinated development, also there’re other issues. Therefore, we must take the construction of ecological civilization as guidance of coordinated development between mineral resources prospecting and exploitation and environmental protection. Then, improve the relevant legal system, play the role of macro-control planning and innovate technology, in order to promote the coordinated development between mineral resources prospecting and exploitation and environmental protection.

mineral resources exploration; ecological protection; coordinated development

F407.1；F062.1；F062.2

A

1672-6995（2015）10-0004-04

2015-09-07；

2015-09-18

张彦英（1944-），男，甘肃省靖远县人，原中国地质科学院院长，现任国土资源部咨询研究中心咨询委员，中国自然辩证法研究会常务副理事长，大学本科学历，主要从事地质矿产管理及地质科研管理研究。