《民事诉讼法》的修改看检察监督体系的完善

●杨　军　郝连忠/文

《民事诉讼法》的修改看检察监督体系的完善

●杨军*四川省雅安市人民检察院党组成员、副检察长［625000］郝连忠**四川省雅安市人民检察院民事行政检察处副处长［625000］/文

摘要：内容修改后的《民事诉讼法》是对多年司法改革成绩的全面总结，本文围绕检察机关民事检察监督的主要内容，从检察机关在民事诉讼制度体系中的角色定位入手，着重分析检察机关在执行《民事诉讼法》的过程中所遇到的主要问题，并对如何加强和改进民事检察监督工作进行探讨，以期更好地发挥民事检察监督的法律作用，维护司法公平与公正。

关键词：三位一体公益诉讼一次性原则监督结构

一、检察机关在民事诉讼制度体系中的角色定位

（一）检察机关民事检察的发展及与法院的博弈

新中国成立后，有关民事检察的立法最早见于1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》。1988年6月，最高人民检察院向各省发出《关于开展民事诉讼监督调查研究和试点工作的通知》。1990年9月，最高人民检察院和最高人民法院联合发出《关于开展民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作的通知》，分别在四川、河南等6省（市）开展民事、行政诉讼监督试点工作。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》实施后，检察机关开始全面履行检察监督职能。最高人民检察院相继出台了有关民事检察的一系列司法性文件。最高人民检察院和最高人民法院在民事检察监督上经历了从认识分歧到实践对抗、从立法部分确认到再实践的对立到统一的过程。针对最高人民检察院和最高人民法院间的博弈，全国人大并未及时作出回应，民事诉讼制度一直处于立法授权、司法性文件延伸和扩展法律、立法限制性吸收司法性文件的一种循环发展状态之中。

（二）检察机关民事检察在民事诉讼体系中的作用

修改后的《民事诉讼法》进一步落实了《宪法》中规定的检察机关法律监督职责，拓展了检察监督范围，由过去对法院民事审判活动的监督变为对民事诉讼的监督，并赋予了对民事执行活动和生效调解书监督的权力。增加了监督方式，最为明显的是规定了同级监督的检察建议方式，基层检察机关对符合《民事诉讼法》第200条规定情形之一的生效判决、裁定和损害“国家利益和社会公共利益”的调解案件可以直接向同级法院发出检察建议。强化了监督手段，规定检察机关因履行法律监督职责提出检察建议或抗诉的需要，可以向当事人或案外人调查核实有关情况。优化了监督结构，表现为对裁判结果、审判程序和执行“三位一体”的监督结构。应该欣喜地看到，修改后的《民事诉讼法》确实从制度上强化了民事检察监督，尤其是对调解案件和执行案件的监督有了法律依据，并赋予了调查核实权，在司法实践中也取得了一定的效果。但我们更应该看到，整个民事诉讼制度的构架是以法院民事审判活动为中心，兼带民事法律监督，其优先考虑的是如何利于民事审判和诉讼，民事检察监督只是作为完备民事诉讼法律体系的构成部分，并未成为核心内容，检察机关民事检察监督仍未能破冰。

（三）检察机关在民事诉讼体系中的定位

《宪法》将检察机关定性为法律监督机关，宪法定位也决定了检察监督工作的难度和作用发挥。检察机关被冠以监督的帽子，其在司法实践中往往得不到被监督者的支持，甚至是抵制、对抗。修改后的《民事诉讼法》虽然增加了民事检察监督的手段和方式，但实施效果并不理想。实质上，检察机关除依法履行监督职责外，其通过支持起诉、促成和解、息诉罢访等方面发挥

的作用并不逊色于纯粹的法律监督作用，仅是基于绩效考核的制约，不得不凸显监督工作。因此，检察机关在民事诉讼体系中既担当法律监督的责任，又依托法律监督积极发挥着保护各类主体合法权益、定分止争等监督职责以外的重要作用。

二、检察机关执行《民事诉讼法》所面临的三大问题

（一）公益诉讼问题

修改后的《民事诉讼法》第55条规定了公益诉讼，但未赋予检察机关提起公益诉讼的权力，《民事诉讼法》的司法解释同样未解决检察机关提起公益诉讼问题，仅是明确了起诉条件、管辖、案件处理方式等问题。新修订的《环境保护法》亦未解决检察机关提起公益诉讼问题。公益诉讼应指有法律明确授权的国家机关、负有相关职责的社会团体以及公民个人对违反法律、法规而侵害国家利益、社会公共利益的行为，有权通过向法院起诉，以纠正违法者的违法行为并要求其承担法律责任的诉讼活动。为防止公民个人提起公益诉讼而导致“诉讼膨胀”的现象，必须对此加以限制，而由授权机关作为公益代表提起诉讼。检察机关作为法律监督机关，责无旁贷的对侵害国家利益和社会公共利益的违法行为实施检察监督，并通过诉讼的方式借助人民法院的司法强制执行力去实现国家利益和社会公共利益的维护，能够起到很好的补充、协助国家管理社会的作用。当下基于缺乏法律授权，检察机关尚不能提起公益诉讼，而法律规定的有关机关和组织对《民事诉讼法》第55条规定的执行并不理想。因此，建立检察机关提起公益诉讼制度是当前检察机关执行《民事诉讼法》亟需解决的主要问题。

（二）对诉讼结果的案件监督问题

修改后的《民事诉讼法》涉及对诉讼结果案件的监督增加了五项新内容：一是增加了同级监督的检察建议方式。检察建议赋予了同级检察机关对同级法院的监督权力和方式，但其司法实践效果却并不理想，法院以各种理由对同级检察机关的检察建议不予接受，案件无法进入再审程序，检察建议的作用得不到发挥。二是增加了调查核实的监督手段。调查核实是一项新的监督权力，但其范围只能局限在提出检察建议或抗诉的需要，而不适用对审判程序中审判人员违法行为、执行活动等的单向型监督，除非与诉讼结果监督捆绑在一起的复合型监督。三是增加了对损害“国家利益和社会公共利益”生效调解书的监督。对损害国家利益和社会公共利益的生效调解书，可以提出抗诉或检察建议，国家利益包含政治利益、经济利益、国家安全利益等，国家利益的范围并非由行政机关认定，而是经法律认可的表决程序确定。社会公共利益是指社会全体成员所享有的利益，其与国家利益存有重合，但并不等同。目前对国家利益和社会公共利益的界定尚不明确，产生的认识分歧较多，致使在司法实践中没有统一细化的参照标准。《民事诉讼法》的司法解释规定，“人民检察院抗诉或者再审检察建议所主张的损害国家利益、社会公共利益的理由不成立的，裁定终结再审程序。”该条款直接预示着法院与检察机关在对“国家利益和社会公共利益”的认识上必将产生分歧，检察机关对调解书的监督必然不畅。四是增加了申请民事检察监督的前置条件，即以向法院申请再审为前提。从司法实践来看，大量的申请再审案件均被驳回，进入实体再审的案件寥寥无几，但并非所有的驳回再审裁定都正确，检察机关却不能对再审裁定进行监督，只能针对原生效裁判，因此申请人仅对驳回再审裁定请求监督的申请，检察机关无从启动监督程序。五是规定了申请民事检察监督的“一次性原则”，即检察机关对当事人申请检察建议或抗诉作出决定后，当事人不得再次向检察机关申请。但根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定，上级检察机关可以撤销或变更下级检察机关作出的决定，即当事人若不服检察机关作出的监督决定，可以采取某种形式使得上级检察机关启动内部监督程序，这实质上是对申请监督“一次性原则”的突破。同时，《民事诉讼法》第198条，规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。”因此，对已经由检察机关作出不提出抗诉或检察建议等决定的案件，法院院长认为确有错误并经审判委员会讨论应当予以纠正，对此应当如何处理缺乏规定，由此可能会引起法院与检察机关的适法冲突。

（三）对执行活动的监督问题

修改后的《民事诉讼法》虽增加了检察机关有权对民事执行活动监督的条文，但仅是原则性规定，检察监督的范围、对象、效力等均不明确，致使出现检察机关和法院“打架”的现象。检察机关对民事执行活动监督

的范围是否仅限于对法院执行活动的监督，还是包括对执行当事人及其他参与人的执行活动等的监督。其监督对象是否仅限于对执行生效裁判文书、调解书的监督，还是包括对仲裁裁决、公证债权文书等执行的监督。其监督的效力问题尚未明确，仅在最高人民检察院和最高人民法院发布的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》中作了一般性规定，法院收到检察建议后应在1个月作出处理并书面回复检察机关及有关跟进监督的规定。同时，对法院执行作为、不作为、怠于履行职责等行为的监督也缺乏必要的监督手段。可以说，检察机关对法院民事执行活动的监督仅是停留在形式上，很难切入实质，对执行人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判、越权行为等情形的监督就更加困难。除监督难之外，在今后可能有大量的执行难、执行信访等类案件流入检察机关，对此类案件的处理也是检察机关将要面临的严峻问题。

三、进一步加强和改进民事检察监督

（一）民事检察监督结构的调整

思想是行动的先导，开展好民事检察监督首先是思想结构的调整，必须逐渐改变以刑事检察工作为主的工作思路，着力增强对民事检察工作的重要性认识，科学、合理地分配人力、物力，提高民事检察监督工作的能效。结合修改后的《民事诉讼法》，民事检察监督工作应重点抓好生效判决、裁定、调解书的监督，执行活动的监督和审判、以及执行人员涉嫌贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为的监督。法院作出的生效裁判、调解书直接涉及到当事人的实体权益，是彰显司法公平、公正的鲜活载体。当事人合法权益的实现除拥有公正的裁判外，尚需依赖法院的执行，“执行乱”仍为荆棘，触之痛入骨髓，因而必须有理有据地加大对执行活动的监督。法官的行为直接关系到裁判结果的公正性和执行活动的合法性，必须加强对法官行为合法性的监督，保障民事诉讼活动的廉洁性和高效性，提高司法公信力。

（二）强化对诉讼结果的监督

修改后的《民事诉讼法》实施后，检察机关受理的不服生效裁判、调解书案件数量大幅上升，其中有些案件的处理合法但不合理，不符合民法公平原则，这就涉及到法官自由裁量权的行使问题，如对精神损害赔偿金、违约责任的裁量幅度，法官因各种原因未根据案件法律事实及当事人的实际情况等作出裁量，致使案件的处理缺乏公平性。当事人将检察机关的法律监督作为维护合法权益的最后一根救命稻草，将其所有的希望寄托于检察机关，但不符合抗诉或检察建议条件，若检察机关简单的作出不支持监督申请决定，将会引发当事人的极大不满，甚至极端行为，久之累积，所引发的社会矛盾将会更加突出。因此，检察机关应加强与法院执行等部门的联系，在执行中促成当事人以达成和解协议等形式公平的解决纠纷。

（三）明确案件的终结处理

目前对经过再审程序或检察监督程序案件的处理，修改后的《民事诉讼法》都有作出明确规定，仅是规定当事人不得再次向检察机关申请检察建议或抗诉。《民事诉讼法》的司法解释也明确规定法院不予受理当事人的再次再审申请。当事人以私权救济的方式虽被排除，但最高人民检察院和最高人民法院对以公权力救济作了相关规定，例如《最高人民法院关于正确适用<关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定>的通知》中规定，“各级人民法院对本院已经发生法律效力的民事判决、裁定，不论以何种方式启动审判监督程序的，一般只能再审一次。”同时，又规定，“对已经再审过的案件，上级法院认为有再审需要的，可以提审。”因此，案件再审并非案件处理程序的终结，再审的案件仍然可以进入再审程序。对经检察机关已监督案件的处理，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》规定了跟进监督和提请上级检察机关监督的再监督方式，例如人民法院对抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件的，可以提请上级检察机关进行监督。从现行有效规定看，法院和检察机关对案件的处理都预留了一定的空间，“预留空间”的方式是一把双刃剑，既有利于错误案件的纠正，同时也会造成许多信访事件。对某些信访案件的处理，有些部门和司法机关迫于信访压力而突破当时处理案件的“情势”，采取妥协、退让的方式处理，但这种做法又为更多诉访案件的出现埋下隐患，使司法秩序变得混乱，司法公信力无从树立。因而，检察机关在执行《民事诉讼法》第208条、209条的同时，应加大对“终而不终”案件的监督，并对已监督案件的终结处理作出明确规定，以规范司法秩序。