全面深化改革与国家治理现代化逻辑关系的思考

齐卫平

（华东师范大学政治学系，上海200241）

全面深化改革与国家治理现代化逻辑关系的思考

齐卫平

（华东师范大学政治学系，上海200241）

全面深化改革与国家治理现代化两者之间有着内在逻辑关系。全面深化改革呼唤国家治理现代化。全面深化改革要求树立国家治理体系和治理能力现代化的目标，要求构建治理国家的现代系统架构，要求现代国家治理体系和治理能力的支撑，要求国家治理现代化提供保障。国家治理现代化助力全面深化改革，必须从思想上转变治理权威的传统理念，从模式上完善治理主体的多元统合，从方式上实现治理关系的上下互动，从路径上探索治理渠道的丰富多样，从价值上体现治理取向的时代超越。全面深化改革与国家治理现代化关系联动的战略定力，来自党的十八大提出的中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信。

全面深化改革；国家治理现代化；内在逻辑；战略定力

1978年以来，改革开放实践一步步向纵深和攻坚阶段推进。党的十八届三中全会以全面深化改革为议题，开启了中国特色社会主义“后30年”变革的新历程。它的一个重要标志是把全面深化改革的目标与国家治理现代化的取向紧密结合起来，从而竖立了崭新的发展坐标，为新历程的变革指明了方向。深刻认识全面深化改革与国家治理现代化两者之间的内在逻辑，有助于在“四个全面”战略布局下沿着正确的轨道推进中国特色社会主义健康发展。

一、全面深化改革呼唤国家治理现代化

2012年11月8日，党的十八大提出了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，并提出各项战略目标和工作部署。此后，以习近平为总书记的新一届党中央着手贯彻落实，并在慎重研究基础上确定以全面深化改革作为十八届三中全会的主要议题。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，一些学者解读这个决定，将它视为中国的“二次改革”、“改革升级版”、“改革再出发”，这是对全面深化改革新举措的意义感知，意味着改革开放将进入到一个新的历史阶段。

党的十八届三中全会最引人注目的是在全面深化改革的总目标中提出了促进国家治理体系和治理能力现代化。习近平说：“国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲”，[1]（P26）强调了党治国理政实践的创新。然而，提出国家治理现代化的重要性主要不是概念创新，而是体现党中央基于改革开放深入发展的要求，对现代国家治理发展规律的深刻认识和把握。全面深化改革呼唤国家治理现代化。

作为探索性的事业，全面深化改革要求树立国家治理体系和治理能力现代化的目标。改革前面加上“全面”和“深化”两个限定词，意义十分重大。从字义上理解，“全面”指的是范围广泛，“深化”指的是力度加强，“全面”和“深化”表现的是改革的过程动态，是广度和深度的统一。1978年后中国改革开放的启动、发展、推进的历史过程，从方法和路径上看有三个特点。一是先易后难。改革史无前例，没有现成的模板，没有既定的经验，改革的路总是一步步地向前走，先从比较容易解决的问题入手是合理的选择。二是先零后整。先期改革的思路难免以化整为零为主，从局部入手，从某个领域先开始，这样操作起来受到的阻力和限制比较小。三是先试后推。先进行改革试验，发现不妥或错误可以及时总结和改正，成功就推广实施。不断深化改革是“波浪式向前推进的，就是在改革从试点向推广拓展、从局部向全局推进中不断发展的”。[1]（P10）改革的要求是在实践向前推进中不断产生的，改革的目标也总是随着实践的深入不断更新。一个针对的问题和预期的目标解决了，另一个问题和目标显现了；旧的矛盾化解了，新的矛盾产生了。改革引发问题，问题倒逼改革，改革既不可能一蹴而就，也不可能一步到位。党的十八届三中全会确定以全面深化改革为议题，深刻之处就在于“面”的全与“点”的深两者紧密地结合起来，整体推进和重点突破相促进，在全面改革中求深度，在深化改革中带全面。推进国家治理体系和治理能力现代化的目标适应全面深化改革之需而树立，是改革探索进入全面深化新阶段的必然要求。

作为系统性的工程，全面深化改革要求构建治理国家的现代系统架构。所谓系统，就是将事物视为一个内部多种关系形成内在关联的整体，系统强调内部结构配置的完善和协调。系统的整体性特征告诉我们，要从宏观角度把握事物的规律，注重发挥事物各要素的合力作用。习近平指出：“改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。改革开放是一场深刻而全面的社会变革，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。要更加注重各项改革的相互促进、良性互动，整体推进，重点突破，形成推进改革开放的强大合力。”[2]（P68）这就是说，就事论事地思考改革已经难以应对发展中的问题，改革发展到一定的时候，各项改革的关联度逐渐紧密，综合的整体性要求日益迫切起来，零敲碎打的调整不行，碎片化的修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各个领域改革和改进的联动和集成。这就需要加强制度体系的设计，需要强化适应能力的提高。“要把改革推向前进，必须加强顶层设计”，[3]（P86）“所谓顶层设计，就是要对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制作出统筹设计，加强对各项改革关联性的研判，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相促进”。[1]（P32）推进国家治理体系和治理能力现代化的目标就是一种重要的顶层设计。在党的领导下已经建立起来的社会主义制度及其运作机制为国家治理现代化奠定了坚实的基础，然而，从国家治理体系现代化的新要求看，还存在距离，完善和发展中国特色社会主义制度还必须在全面深化改革中加强体系性的整合。就强化适应能力而言，党显著的执政业绩已经显示出国家治理的卓越能力，但当代中国出现的一系列严峻问题显然表明了推进发展的能力还有很大程度的不足，与现代国家治理还不能很好地相适应。从体系和能力两个方面构建治理国家的现代化系统构造，对全面深化改革具有保障作用。

作为攻坚性的战略，全面深化改革要求现代国家治理体系和治理能力的支撑。改革先易后难的路径决定了全面深化改革将面临啃硬骨头的攻坚难度，改革先零后整的路径决定了全面深化改革将面临蹚深水的涉险风险。“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”[2]（P101）改革开放发展到今天，各种矛盾错综复杂，既有体制机制长期运行产生的思维和行为惯性，又有积存多年尾大不掉的顽瘴痼疾；既有历史遗留和传统沉淀而筑起的礁石险滩，又有新情况新问题层出不穷形成的激流漩涡。全面深化改革是一场高难度的攻坚之战，是一次深水区的搏击之举。改革之难不在外部阻力，而在内部掣肘，战胜自我才能攻坚克难。“在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。”[3]（P114）全面深化改革涉及方方面面，是发展机制的调适性变动，其功效在于寻求社会利益的合理化，不公平和不公正的利益必须通过全面深化改革加以祛除，权力不能构筑利益藩篱，官员不能有固化利益的特权。思想观念的束缚不冲破，利益固化的藩篱不突破，全面深化改革就难以顺利推进。尤其要指出的是，全面深化改革有利于解决问题和化解矛盾，但又存在引发新问题和导致新矛盾的可能。改革开放每个阶段都有特定的问题发生，攻坚阶段全面深化改革虽然有以往的经验支撑，但情况更复杂、问题更尖锐、困难更严重，风险也更大。解决历史遗留问题要有新思路，应对新问题要考虑历史情况，一个问题解决不好会影响其他问题，一项举措失误会影响整体。因此，实施全面深化改革这样一个攻坚性的战略，必须以国家治理体系和治理能力现代化作为后盾。

作为后续性的发力，全面深化改革要求国家治理现代化提供保障。当代中国面临的新课题是改革开放如何可持续发展，后续性发力将决定改革开放的历史命运。改革没有回头路，勇往直前必须持续发力；改革已有丰硕成果，巩固成就必须继往开来；后继乏力会导致前功尽弃，改革开放的新路就会因此而半途夭折。习近平指出：“改革开放越往纵深发展，发展中的问题和发展后的问题、一般矛盾和深层次矛盾、有待完成的任务和新提出的任务越交织叠加、错综复杂。”[1]（P4）“同过去相比，中国改革的广度和深度都大大拓展了”，“改革再难也要向前推进”。[2]（P100）那么，全面深化改革后续性发力靠什么？靠制度化、法治化的常态发展环境。国家治理现代化是追求目标，也是发展新常态的建构路径。改革开放实践发展中，党中央曾将“什么是社会主义，怎样建设社会主义”、“建设什么样的党，怎样建设党”、“实现什么样的发展、怎样发展”概括为中国特色社会主义建设新时期的三个根本问题。党的十八大把全面深化改革与推进国家治理现代化相联系，意味着“达到什么样的国家治理目标，怎样治理国家”将成为第四个根本问题。国家治理现代化在全面深化改革进程中具有重要保障作用。

二、国家治理现代化助力全面深化改革

全面深化改革要求构建一整套维护国家长治久安的现代制度体系，要求具备国家有序建设、社会和谐发展的现代治理能力。从这两方面看，全面深化改革寻求国家治理现代化的助力，必须着眼以下几个问题。

首先，从思想上转变治理权威的传统理念。治理行为的实施是一种权威力量的实现，没有权威，治理必然是无效的。实现国家治理无疑是一种体现国家权威的整体行为，在传统理念中，国家权威等同于权力，手里有权就意味着掌握治权。在这样的认知下，传统国家治理的整个制度体系以权力为轴心，“官本位”就成为传统国家治理逻辑中的政治现象。然而，权威最基本的涵义是公众认同，公共权力因现代政治制度下委托—赋权的授受关系而具有相应的权威性，但将治理权威仅仅局限于权力，已完全不符合现代国家的运作特性。现代国家治理覆盖各层次、各领域、各人群，治理内容和形式、治理要求和任务、治理方法和路径差别很大，权威认同不可能相同。国家权威以体现社会公正公平为原则，在许多场合下，公众舆论、道德规范、社会组织和自治团体、技术专家发挥治理行为的作用，也体现国家权威。改变治理权威的“权力轴心”是推进国家治理现代化的思想前提。

其次，从模式上完善治理主体的多元统合。以权力为轴心的国家治理在模式上的体现就是政府单元主体，政府在国家治理中的职能无所不包，社会各项事务都是政府治理的对象。传统国家治理模式下，除了政府之外，所有人、财、物都是被治理的客体，国家运作中的“政府失灵”正是治理主体单元的必然现象，无论是权力的越位还是权力的缺位，暴露的都是治理主体的单元缺陷。随着权利意识、民主思想、法治观念、人本诉求的现代生长，打破单元主体的实践成为现代国家治理的重要面相，除了政府外，国家治理主体还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。全面深化改革必须调动多元治理主体的积极性，最大限度地激活各种治理主体的机制功能，统合多元主体的治理作用。

第三，从方式上实现治理关系的上下互动。从某种意义上说，国家治理现代化就是寻求国家治理关系的秩序合理化。传统国家治理关系呈自上而下的垂直统制，纵线到底，中央与地方、顶层与底层、上级与下级缺少沟通机制。自上而下的垂直统制具有治理高度集中和全局统一的优点，但也有束缚地方、底层和下级治理创新的缺陷。党中央历来主张调动中央和地方两个积极性，强调国家建设的民主集中制原则，坚持治国理政要走群众路线，这些思想落实到国家治理中，应该以扁平化机制形成治理关系的秩序合理化。扁平化的组织构造突出横向的交错关系，并非排斥垂直统制。国家治理不能动摇上下统一的垂直统制，有令必行，行动保持与中央一致，是国家治理有序运行的前提。但又必须从实际出发，尊重地方、底层和下级根据本地区和本单位治理结合实际情况进行大胆探索，给基层治理腾出创新的空间。全面深化改革必须在国家治理的良好秩序下顺利推进。现代国家治理关系的合理秩序是一种上下良性互动，上对下指令有效力，下对上回应有规矩；贯彻不打折扣，创新不偏方向。上谋下略，就是说上级治理方略要统筹下级执行实际；下补上智，就是说下级经验提供上级治理智慧，扁平化的国家现代治理以上下互动关系为合理化的秩序。

第四，从路径上探索治理渠道的丰富多样。渠成水流，道畅才会路通。国家治理有效性离不开路径开辟。传统国家治理路径匮乏，政府单元主体、权力单向轴心以及垂直单线统制，决定了可供选择的国家治理渠道十分有限和狭窄。一旦渠道堵塞，没有其他路径可以补救，每当渠道失效，国家治理就陷入乱局。大体上说，现代国家治理的环节由民主选举、民主管理、民主决策、民主监督构成，这四个环节的核心精神是民主。民主是现代国家治理的本质特征，是区别于传统国家治理的标志。国家治理现代化要转变传统观念，必须将民主思想贯彻到国家治理的方方面面。现代国家治理的核心绝不是决定由什么人来治什么人的事情，而是决定治什么来理顺什么事情的问题，怎样治理比谁来治理更为重要。因此，现代国家治理在选举、管理、决策、监督的运作中，各种机制搭建什么样的平台提供参与治理，通过哪些渠道进入治理的民主轨道，是国家治理现代化的关键。改革开放新时期，党中央将“选举民主”和“协商民主”概括为中国特色社会主义民主的两种重要形式，提出构建社会主义协商民主制度，明确的就是现代国家治理的民主通道，推动选举民主和协商民主的互动合力，以丰富的民主形式拓展国家治理的丰富渠道，是全面深化改革的内在要求。

第五，从价值上体现治理取向的时代超越。国家治理是一个综合概念，可以从狭义和广义两个角度理解。狭义的国家治理主要局限于政府治理，因而长期以来一直是政治学研究的范畴。而广义的国家治理还包括社会治理、社区治理、乡村治理、基层治理、网络治理以及环境治理等等。党的十八届三中全会提出的推进国家治理现代化目标，显然是广义角度的涵义，因而成为管理学、社会学、行为组织学以及环境科学等诸多学科共同研究的课题。以往狭义角度理解国家治理，侧重关注的是钱、财、物，广义角度的国家治理则转向对人的关注，这是价值取向上的时代超越。全面深化改革将广泛涉及社会的利益调整，坚持以人为本是国家治理现代化的时代要求。在推进国家治理现代化的进程中，人们所看重的不再是我能够从社会获得多少财富，而是自己能够在国家层面上得到什么样的权利保障。人们所在意的也不再是个人具有怎样的地位，而是社会是否公正公平。全面深化改革的举措与国家治理的现代方式并轨，注重突出以人为本的价值取向，人的现代化是国家治理现代化的题中应有之义。

三、全面深化改革与国家治理现代化关系联动的战略定力

党的十八大以来，习近平总书记在许多场合的讲话中提出，党在一个13亿人口的大国领导社会主义建设，必须保持自己的战略定力。“在众说纷纭中开好改革药方，没有很强的战略定力是不行的。”全面深化改革需要定力，“怎么改、改什么，有我们的政治原则和底线，要有政治定力”；国家治理现代化也需要定力，“我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力”。[1]（P19,49,21）提出战略（或政治）定力问题十分深刻，全面深化改革与国家治理现代化形成相互联动关系，必须保持并增强战略定力，这个战略定力来自党的十八大提出的中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信。

定力就是一种自持力，是人们做事情的一种精神秉持，具有定位、定向的作用。习近平提出保持战略定力的观点，就是要解决好中国的建设举什么旗、走什么路的问题。他指出：“党的十八大精神，说一千道一万，归结为一点，就是坚持和发展中国特色社会主义”，[4]“道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题，道路就是党的生命”。[5]（P117）中国革命、建设的历史经验告诉我们，方向引领一旦偏误则整体皆乱，道路选择一旦出错则全盘皆输。改革的实践也表明，方向和道路问题始终是争议的焦点，各种观点和看法围绕的都是究竟举什么旗、走什么路的问题，新时期中国特色社会主义建设实践就是伴随着明辨旗帜和道路的过程而不断深入发展的。历届党中央领导都将旗帜和道路作为根本的大是大非问题看待，坚持了一以贯之的立场。习近平在表达把改革坚决推进下去的观点时反复强调，既不走封闭僵化的老路，也决不走改旗易帜的邪路，传递的正是中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信的强讯号，释放的正是保持战略定力的正能量。

改革开放是一项长期的、艰巨的、繁重的事业，必须一代又一代人接力干下去。“改革开放是一场深刻革命，必须坚持正确方向，沿着正确道路推进。在方向问题上，我们头脑必须十分清醒，不断推动社会主义制度自我完善和发展，坚定不移走中国特色社会主义道路。”[2]（P67）中国的改革开放走到今天，把它与国家治理现代化相联系，具有历史新阶段的标志性意义。在当今世界，改革和开放对任何国家来说已经成为不可逆的时代潮流，再封闭的国家也难以抵挡经济全球化、网络普遍化、信息互联化的影响和冲击，主动顺应时代潮流，寻求适合本国国情的治国之道，才是明智之举。“改革是一个国家、一个民族的生存发展之道”，“中国要抓住机遇、迎接挑战，实现新的更大发展，从根本上还要靠改革开放”。[1]（P10,12）作为时代潮流，无论是改革开放，还是国家治理，无疑存在共性选择和客观规律的东西，但这并不意味着存在一个普遍适用的标准模式。世界上，改革开放没有无差别的管用通则，国家治理也没有普世性的通灵法器。党中央提出全面深化改革和国家治理现代化，前面没有加上“社会主义”的限定词，是因为两者的前提很明确，即是在中国这块大地上实践全面深化改革，是在社会主义制度下推进国家治理现代化，坚定不移地走中国特色社会主义道路是统领全面深化改革和国家治理现代化之魂。

全面深化改革和国家治理现代化必须解决好制度模式选择问题。党的十八届三中全会以顶层思维谋划全面深化改革，提出的是管总的目标，是要回答推进各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果的问题。全会作出的答案是“必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化化上形成总体效应、取得总体效果”。[1]（P27）这个答案十分清晰地揭示了全面深化改革与国家治理现代化的联动关系，在全面深化改革中推进国家治理现代化，在推进国家治理现代化中全面深化改革，两者的联动体现了相辅相成的内在逻辑。关于全面深化改革，习近平总书记指出：“我们党领导的改革历来是全面改革。问题的实质是改什么、不改什么，有些不能改的，再过多长时间也是不改，不能把这说成是不改革。”关于国家治理现代化，习近平总书记指出：“我们推进国家治理体系和治理能力现代化，要往什么方向走呢？这是一个带根本性的问题，必须回答好。”[1]（P20）这两段论述表明，在全面深化改革和国家治理现代化两者的联动关系上，“实质性问题”和“根本性问题”的连接点落在中国特色社会主义制度上。对党领导人民长期实践探索确立起来的中国特色社会主义制度，必须“咬定青山不放松，任尔东西南北风”。

增强全面深化改革和国家治理现代化的战略定力，就是要始终“保持政治坚定性，明确政治定位”。[1]（P19）全面深化改革和国家治理现代化事关国家前途和民族命运，既不能犹豫徘徊，更不能犯颠覆性的错误。未来的征程不可能一帆风顺，把握和增强战略定力是全面深化改革和国家治理现代化的保证。全面深化改革和国家治理现代化都是有方向、有立场、有原则的，方向决定道路，道路决定命运。坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信，就是“坚如磐石的精神和信仰力量”。[5]（P550）中国特色社会主义道路、理论、制度的坚守是政治上最大的理直气壮。丧失自信的国家永远看不到希望，缺乏自信的民族是没有前途的民族，历史和现实将中国的希望、中华民族的前途与社会主义事业的命运紧密捆绑在一起，这就决定了强大的战略定力为全面深化改革和国家治理现代化所必需。

[1]习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014.

[2]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[3]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2013.

[4]习近平.毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义[N].人民日报，2013-01-06.

[5]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[责任编辑郭彦英]

The Logical Relation between the Comprehensively Deepening Reform and the Modernization of National Governance

QI Wei-ping
（Department of Politics,East China Normal University,Shanghai 200241,China）

There has been an internal relationship between the comprehensively deepening reform and the modernization of national governance.The reform requires the country make further efforts in promoting our national governance capacity,such as setting up the goals in the modernization process and the reconstruction of national governance system.The promotion of a comprehensively deepening reform requires a modification of critical aspects of national governance mode,such as the transition from the authoritarian management style to a democratic one and the integration of different governing subjects.In addition,we should also adopt more diversified channels and different value orientations in the national governance.The proposal of the“Confidence in the Road,Theory and System”put forward by the Eighteenth National Congress of the CPC serves as a theoretical framework of the comprehensively deepening reform and modernization of national governance.

the comprehensively deepening reform;the modernization of national governance;internal logic;the constancy of strategic policies

D61

A

1674-0955（2015）04-0052-06

2015-04-26

本文系上海市社会科学创新研究基地“党的执政能力建设”课题研究成果。

齐卫平（1953-），男，浙江慈溪人，华东师范大学政治学系教授、博士生导师。