广西国土资源行政审批监管体系研究

■ 李 慧/鹿爱莉/袭燕燕/王 婧/李海婷

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

广西国土资源行政审批监管体系研究

■ 李 慧/鹿爱莉/袭燕燕/王 婧/李海婷

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

在健全国土资源行政审批监管体系、强化事中事后监管方面，广西国土资源系统构建了“审管分离”的监管体系，出台了监管制度落实监管职责，实行流程管控强化监督审批权力，从而构建了全方位监管体系。但同时也面临着取消部分行政审批事项后缺少有效的监管手段、下放审批权需理顺审批监管机制、缺少对相关中介行为的监督规范等问题。强化广西国土资源行政审批监管的思考：(1)建立统一的监管标准体系；(2)探索建立第三方监管机制；(3)建立审批监管信息共享和协调联动机制。

国土资源；行政审批；事中事后监管；广西

广西壮族自治区国土资源系统在行政审批制度改革工作中，推行以“审管分离”为核心的行政审批机制，整合监管资源，落实监管责任，强化监管措施，构建了广西国土资源事中事后监管体系，强化了行政审批监管。本文对广西国土资源相对独立、相互促进的行政审批监管体系进行了系统梳理研究，针对监管中面临的难点问题，提出措施和建议。

1 广西国土资源行政审批监管体系现状

根据党中央、国务院和广西壮族自治区区委、区政府关于转变政府职能简政放权的精神，广西国土资源厅开展了以“审管分离”为核心的行政审批制度改革，取消、调整一批国土资源行政审批项目，逐步建立健全了国土资源系统审批监管体系，确保广西国土资源行政审批制度改革的事中事后监管落实到位。

1.1 构建“审管分离”的监管体系

2012年，广西国土资源厅发布了《广西壮族自治区国土资源厅关于印发〈广西壮族自治区国土资源厅行政审批制度“审管分离”改革实施方案〉的通知》（桂国土资发〔2012〕51号），进一步改革国土资源行政审批工作，将原来各职能处室涉及的土地、矿产行政审批职能整合后剥离出来，有关行政审批的“人员、事项、职能”集中到行政审批办公室，其他业务处室不再实施行政审批，工作重心转向政策研究、业务监管和行业服务上来，实现了“审”和“管”的分离。“审管分离”后，审批业务集中到行政审批办公室进行，相关业务处室每年按一定比例对审批业务进行抽查，实行审批后监管。

2013年，广西在14个设区市推行国土资源行政审批“审管分离”制度改革；2014年，在全区选定了23个县开展改革试点工作；2015年，在县级国土资源部门全面推行“审管分离”改革，并于2015年年底全面完成。至此，广西国土资源行政审批“审管分离”制度改革在全自治区范围内全面展开，国土资源系统行政审批监管体系建立。

1.2 出台监管制度落实监管职责

2014年12月，广西国土资源厅发布《广西国土资源厅集中审批监督管理暂行办法》（桂国土资发〔2014〕88号），对自治区国土资源厅本级集中审批行为及其监督管理进行了规范，明确规定了各职能处室的监管职责：各相关业务处室（中心）负责对行政审批办公室实施集中审批行为进行指导、监督；绩效办负责组织对厅相关处室（中心）涉及集中审批事项的办理情况进行监督；驻厅监察室对行政审批事项有计划地开展倒查或抽查，重点检查各部门在行政审批中是否存在违纪违法行为。

在简政放权过程中，广西国土资源厅针对下放和调整审批权限的所有事项制定了具体的方案，发布实施了《广西壮族自治区国土资源厅关于印发行政审批项目下放方案的通知》（桂国土资发〔2014〕93号）、《广西壮族自治区国土资源厅关于实施探矿权延续审批权限下放有关事项的通知》（桂国土资发〔2015〕5号）和《广西壮族自治区国土资源厅关于调整我区新增耕地确认管理权限的通知》（桂国土资规〔2015〕4号）等一系列文件，明确每一项下放国土资源行政审批事项的承接，落实责任，强化监管。

2015年7月15日，广西国土资源厅公开发布了《广西国土资源厅责任清单》。清单公布了国土资源厅各部门的职责和“对地质勘查资质的监督检查”等17项事中事后监管制度，明确规定了每一项监管制度的监督检查对象、内容、方式、措施、程序和处理的具体内容。

1.3 流程管控强化监督审批权力

广西国土资源行政审批的全过程始终都是在首问负责制、限时办结制、责任追究制度、廉政制度、效能建设监督监察制度等管控下有序进行，实行行政审批层级管理和监管制度，经办、审核、审批人员逐级各负其责，通过监管制度强化对国土资源行政审批权力的监督制约。

1.4 构建全方位监管体系

广西国土资源系统采取案卷抽查、网上检查、专题检查等方式，通过各级纪检监察室的专门监督、业务处（科、股）室的常态监督和服务对象的社会监督，强化对审批权力的监督制约，形成了行政权力相互制衡的新机制。广西国土资源厅本级还开展了行政效能监察活动，由驻厅纪检监察室对进驻自治区政务服务中心的国土资源窗口进行动态监督检查，并在广西国土资源厅门户网站和“金土在线”栏目对外公布投诉举报电话，落实专职人员处理来访、来信和投诉举报，做到事事有回音、件件有落实，这样既提高了审批效率，又降低了廉政风险，构建了国土资源系统全方位监管体系。具体监管维度如下：

一是监察系统监管。广西国土资源厅本级所有集中审批事项全部纳入自治区政府服务监察系统，审批事项、审批流程、审批环节、审批结果以及审批工作人员均接受自治区政府服务中心的监督。

二是内部监督。集中审批实行内部岗位并联会审，各个岗位的审查意见相互可见，岗位之间互相监督，前后环节互相监督，窗口人员与审查（核）人员互相监督。

三是审批系统监督。广西国土资源厅信息中心建立集中审批信息电子监管系统，将集中审批系统和相关数据库全部纳入“一张图”信息化管理，实现对集中审批环节及相关数据库使用的实时监督和记录，提高审批效率，减少自由裁量权。国土资源厅相关业务处室等部门利用审批信息电子监管系统，随时对审批过程进行监督检查，并通过查询和调用行政审批结果及批后监管对审批行为进行监督。

四是会商监督。在审批过程中遇到重大问题，要及时提交行政审批办公室例会讨论解决，行政审批办公室也可根据工作需要与相关业务处室会商集中审批有关工作，经会商仍难以解决的重大问题，提交国土资源厅专题会议研究解决。

五是社会监督。集中审批工作要接受社会监督，主动公开集中审批工作人员姓名、岗位、承诺、去向等信息，公开监督电话、网络监督信箱等，不定期征求服务对象的意见，进行满意度调查，聘请行风监督员对行政审批工作进行监督。

六是轮岗交流。审批工作人员在审批岗位工作满3年原则上要轮换、交流，窗口工作人员原则每2年轮换一次。新录用的国土资源厅机关工作人员要先安排到行政审批办公室窗口岗位跟班工作半年以上方可安排其他工作。轮岗交流人员在离职前要严格按照规定的时限办理交接手续。

七是绩效考核。广西国土资源厅绩效办负责将相关处室（中心）履行集中审批和监管职责情况纳入厅年度目标绩效考评内容进行考核，对不按照要求履行审批职责的处室（中心）在年度绩效考核时予以扣分。

2 广西国土资源行政审批监管面临的难点

广西国土资源系统在强化行政审批事中事后监管方面取得积极成效的同时，也遇到了一些困难和问题，需要认真思考和进一步研究。

2.1 取消部分行政审批事项后缺少有效的监管手段

在本轮行政审批制度改革过程中，广西国土资源厅取消了部分行政审批事项。取消这些行政审批事项后，如何加强监管是广西国土资源系统目前面临的难题。如，2015年广西国土资源厅取消了企业改制土地资产处置总体方案核准和矿产资源储量评审备案，这两项非许可行政审批事项是国土资源管理中非常重要的基础工作，涉及国有资产权益保护，如监管不力就会导致国有资产流失，而取消后如何监管目前仍未破题，需要进一步研究。又如地质灾害危险性评估备案取消后，如何进行监督目前处于制度空缺状态。因地质灾害危险性评估涉及到人民群众的生命和财产安全，如何建立地质灾害危险性评估的有效监管制度是改革中面临的困惑和问题。

2.2 下放审批权需理顺审批监管机制

一是广西国土资源厅下放行政审批权限主要是以委托方式进行的，对行政审批部门之间工作关联性要求强。但是，实践中广西国土资源厅与市县国土资源局之间的联动性弱，联合监管机制不顺畅，难以实现有效监管。

二是国土资源行政审批权下放后，基层市、县国土资源局，尤其是县国土资源局审批业务大量增加，业务骨干集中到行政审批办公室从事国土资源行政审批工作，使得原本就人员力量薄弱的县国土资源局很难安排足够人力进行审批之后的监管工作。

三是部分下放的国土资源行政审批事项专业性较强，虽然广西国土资源厅在下放时就对相关行政审批人员进行了专门培训，但是市、县国土资源局的行政审批人员对新增业务仍不够熟练，加上对行政审批人员轮岗的要求，基层市、县国土资源局行政审批人员的业务能力不能完全适应新增国土资源行政审批业务的要求。

2.3 缺少对相关中介行为的监督规范

目前，在办理国土资源行政许可审批事项过程中涉及数量繁多的技术方案和报告，这些技术方案和报告的制作，都需要相关中介机构的支撑与服务。但是，对于提供这些技术服务的中介机构缺少相应的监督规范，无论是收费标准，还是工作时限抑或是服务内容等都普遍处于无序状态，无法对其进行有效的监督。因此，如何对中介行为进行规范是当前强化广西国土资源行政审批事中事后监管的关键所在。

3 强化广西国土资源行政审批监管的思考

为进一步深化广西国土资源行政审批制度改革，加强事中事后监管，建议从以下几个方面着手。

3.1 建立统一的监管标准体系

首先，要统一广西国土资源行政审批项目的名称和数量，按照同一层级、统一格式、统一流程的原则梳理审批事项，公布自治区各级国土资源主管部门相对统一的行政审批事项目录。其次，全面规范国土资源行政审批各项业务的事项名称、审批依据、实施权限、实施主体、审批条件、实施对象和范围、申报材料、审批时限、岗位设置与岗位职责、收费和办理结果等内容，确保每个项目从受理到办结，每道环节、程序都明确清晰，统一标准，实现审批工作简化、规范。最后，通过建立全区统一的国土资源监管标准体系，落实省、市、县各级的监管职责，量化行政审批监管的工作任务，达到强化广西国土资源行政审批事中事后监管的目标。

3.2 探索建立第三方监管机制

针对广西基层国土资源主管部门工作任务繁重、专业技术力量薄弱的情况，建议引入第三方技术服务机构（中介机构）对采矿权审批、土地变更调查、农村土地整治等进行专业技术核查工作，采用政府财政购买技术服务的形式，将基层国土资源监督管理中专业技术性较强的工作交由第三方技术服务机构（中介机构）来完成，对审批对象及工程项目可能存在的不按审批内容实施的情况进行核查，若发现违规开采、弄虚作假等现象，由国土资源管理部门严厉查处。

3.3 建立审批监管信息共享和协调联动机制

实践证明，各级国土资源主管部门之间只有完善信息共享机制，及时沟通国土资源行政审批信息，同步更新国土资源行政审批数据，才能避免因信息不畅带来的“监管真空”。因此，建议建立国土资源行政审批监管信息共享机制，将自治区、市、县各级国土资源主管部门的行政审批监管信息互通共享。同时，还要建立国土资源行政审批监管协调联动机制，既要整合国土资源主管部门的监管力量，加强内部监督，又要充分发挥监察、审计等政府专门机关以及人大、政协、司法机关和新闻媒体、群众的监督作用，形成监督合力。

[1] 欧桂英.行政审批制度改革若干问题解说[M].北京:中共中央党校出版社,2003.

[2] 中国国土资源经济研究院.国土资源行政审批制度改革研究[R].北京:中国国土资源经济研究院,2015.

[3] 郭晓光.地方政府取消行政审批项目的问题分析和应对策略[J].中国行政管理,2014(3):127.

[4] 郝玲玲.试论现代政府公信力的理论基础与存在前提[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2013(2):1-4.

[5] 黄尚宁.“审管分离”天地宽——广西国土资源系统推进行政审批制度改革纪实[J].南方国土资源,2015(1):46-47.

[6] 广西国土资源信息中心.探索西部欠发达地区国土资源信息化建设的新路——广西国土资源信息化建设的成效及经验[J].南方国土资源,2012(1):22-32.

Research on Establishing a Framework to Supervise Land and Resource Administrative Examination and Approval in Guangxi Zhuang Autonomous Region

LI Hui, LU Aili, XI Yanyan, WANG Jing, LI Haiting
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

In establishing a sound framework to supervise land and resource administrative examination and approval with a view to enhancing the supervision over the whole process, in the system of land and resources of Guangxi, they have established a supervision framework in which the approval and supervision are independence, introduced a regulatory system to implement regulatory responsibilities, and carried out process controls to strengthen supervision and examination and approval authority. These efforts have led to an all-sided supervision system. Yet, on the other hand, some problems have also begun to surface. For example, after cancelling part of the administrative examination and approval matters, the fact remains that shortage of measure for effective supervision and control, as well as safeguard norm for the relevant intermediary behavior; supervision mechanism of examination and approval need to straighten out before delegating the authority to examine and approve to lower levels. In response to this, this paper proposes that we should not only establish a unif i ed regulatory standards system and the third party supervision mechanism, but also set up information sharing mechanism and joint coordination mechanism in relation to administrative examination and approval.

land resources; administrative examination and approval; regulations during and after the things process; Guangxi

F062.1；DF31

A

1672-6995（2015）12-0033-03

2015-11-27；

2015-12-03

广西国土资源行政审批制度改革研究（GXZC2015-G3-3917-KLZB-F）；2014年度国土资源部软科学研究项目（201432）

李慧(1976-)，女，黑龙江省龙江县人，中国国土资源经济研究院副研究员，法学学士，主要从事国土资源领域政策法规研究。