强化监管 保障国土审批层级一体化扎实推进----以嘉兴市为例

嘉兴市国土资源局 刘 玙

嘉兴市国土资源局作为国土资源行政主管部门审批权限先行下放的地市，省政府、省厅、市政府和嘉兴市国土资源局将土地审批（核）权限进行了下放，总共涉及16大项28小项，涵盖了土地利用总体规划实施，农用地转用、征收，土地整治，土地供应，地矿及临时用地等土地和矿产资源审批的全部内容。为了确保审批（核）事项“放而不乱”，全局积极转变管理方式，强化事中事后监督指导。

近年来，全市国土资源系统按照省厅和市政府的决策部署，扎实推进市县审批层级一体化改革试点、市县行政审批“两个100%”集中办理”、扩权强所，支持海宁市要素市场化配置综合配套改革试点和嘉善县域科学发展示范点建设，主动将国土资源部分行政处罚、行政监督检查、行政强制权限划转到行政综合执法部门，不断深化简政放权和行政审批制度改革。作为国土资源行政主管部门审批权限先行下放的地市，全局积极转变管理方式，强化事中事后监督指导，确保审批（核）事项“放而不乱”。

一、具体做法

1.依法授权，建立承接单位领导责任制

嘉兴市政府主要领导与各县（市、区）长分别签订了《国土资源下放行政审批委托书》，嘉兴市国土资源局与各县（市、区）局（分局）也分别签订了《嘉兴市国土资源下放行政审批委托书》，并按照行政委托要求和“权责一致”原则，明确对下放审批（核）事项引起的诉讼、复议、信访、投诉等具体事务性处理方法。各县（市、区）国土资源局（分局）专门成立以局长任组长，局班子成员任副组长，相关科室（单位）负责人为成员的国土资源行政审批制度改革工作领导小组，协调解决改革过程中遇到的各种问题。各地明确职责，落实责任，自上而下明确责任人，相关领导和工作人员都要对其行政行为承担相应的行政和法律责任。

2.制定文件，完善配套制度措施

为加快推动嘉兴市国土资源领域市场监管体系建设，嘉兴市国土资源局结合管理实际，制定了《嘉兴市国土资源局关于进一步加强行政审批层级一体化改革事中事后监管实施细则》；为加强审批权限下放后土地利用管理和违法案件查处相关工作，嘉兴市国土资源局专门制定了《关于进一步完善市本级审批权限下放后土地利用管理和违法案件查处集体会审制度的通知》，要求各县（市、区）局（分局）完善违法案件集体会审制度，进一步做好土地利用管理集体决策工作。

3.统一标准、规范审批（核）操作

嘉兴市国土资源局主要领导亲自召集推进集中审批程序标准化协调工作，建立各职能处室与行政审批处的互动协同机制，重点明确审批标准和审批程序。市局多次组织业务专家研究审批标准化建设工作，特别是对土地规划、用地预审、农转用报批、建设项目供地审批、土地确权登记等审批事项项目名称、审批依据、申请条件、申请材料、批准条件、审批内容、审批流程、审批期限等方面进行细化和标准化，提升了集中审批工作的规范化和标准化。嘉兴市局对委托下放事项审批材料的报备，采用了“属地生成、表式审批、全程通用”的方式，由县（市、区）负责收集材料，定期向嘉兴市国土资源局汇报工作情况，并严格按照规定时间报备审批材料和相关信息资料及统计报表。嘉兴市国土资源局还专门制定了《嘉兴市国土资源局行政审批（事项）标准手册》，将《手册》下发到各国土资源局所，规范审批（核）程序。

4.集中审批，提升管理服务效率

按照两个100%集中的要求推进国土资源行政审批集中办理，嘉兴市国土资源局已对市级审批项目实行集中审批，全部项目进窗口由审批处统一审批，把原来行政审批处挂靠在地籍管理处模式改为做实审批处，地籍管理处、土地调查登记中心整体进驻市行政审批服务中心，与行政审批处合署办公。集中办理后，市局按照简化环节、提高效率的要求，进行了职能重划，岗位重设，流程再造，实行了“一岗多职”“一人多能”，整合了岗位职责，即实现一个审批事项由1人负责全部审批。各县（市、区）也按照嘉兴市国土资源局的工作部署，扎实推进行政审批集中审批办理。

5.定期评估，强化下放审批（核）事项实施监管

嘉兴市国土资源局印发相关文件，采取定期评估和专项检查的方式，明确对委托下放审批（核）事项办理情况每半年进行一次案卷抽查和实地检查，对存在违法违规审批（核）情况，按有关规定追究相关人员责任，必要时，收回审批（核）权限。2014年4月中旬，嘉兴市国土资源局、市审改办、市法制办联合采取案卷评查、听取汇报等各种形式，对嘉善、海宁的行政审批层级一体化改革工作进行评估和打分，深入分析实施绩效和存在问题，并书面提出了整改要求。随着审批（核）权限下放覆盖至嘉兴全市域，2015年4月中旬，嘉兴市国土资源局评估小组成员又赴各县（市、区）开展了实地评查，评查主要以查阅相关台账、配套制度文件，实地踏勘，核对相关文件、资料及对有关问题进行对接等形式进行，评估小组成员根据内外业核查情况，及时将问题反馈各县（市、区）局（分局），以便各地进行整改完善。

6.加强职能职责建设，优化内设机构配置，促进管理职能整合转变

一是当前国土资源职能发生了重大改变，嘉兴市国土资源局积极制订审批清单、权力清单和职责清单，加强了职能的研究提升，明确该强化的职能进一步强化，改减弱的职能进一步减弱，该拓展的职能进一步拓展，为下一步机构改革奠定基础。二是通过行政审批制度改革，做实行政审批处，重新进行定岗定责，明确人员配置。各县（市、区）也借审批制度改革之际，改变了原有传统的行政行为，推进了系统内部职能调整、机构整合和人员配置。如海宁市新增了行政审批科和信息科，将原有科室整合为综合办、执法监察局、地籍利用科、规划耕保科。又如嘉善县实行合署办公，将原来的13个科室合并为7个科室，实施了职能调整，优化了机构配置。

二、存在的问题和不足

随着嘉兴国土资源行政审批制度改革的深入推进，一些与现行管理制度不适应的问题逐步暴露出来。一是市级不同部门下放权力不同步影响改革效应。涉及建设项目审批的各部门下放权力不同步。二是受委托的法律关系影响，有些权限难以达到基层。如现省厅委托下放给嘉兴市国土资源局的有部分计划再委托到县（市、区）的，因为法律问题，无法继续委托。三是事权整合在先与人员整合在后矛盾，影响进一步改革步伐，一些县（市、区）国土资源局（分局）和国土所的机构和人员配置还难适应新的形势变化和工作的要求。

三、下一步工作打算

1.进一步加强职能、职责建设

随着审批事权逐步下放、向行政审批服务中心集中，国土资源系统的职能要整合优化，要删除不必要的职能，加强基层需要的职能。各处室（单位）的职能也需要进一步转变，要从注重审批和具体事务性工作转变为事前调研、政策和规范制定、培训宣传等工作，事中事后强化服务监管。在职能转变的基础上也要进一步整合机构，新增加的职能要积极向市编办争取机构、编制、职数。

2.进一步加强效能评估和监察

加快国土资源信息系统建设，打造国土资源优质高效的行政服务和监管平台；综合运用明察暗访、专项检查、综合检查、个案调查及跟踪问效等手段，对承接地区履行职责、依法行政的工作效率、效果进行评估和检查，强化公众参与和监督，形成有效的社会监督体系，推进机关效能建设。

3.进一步发挥市场监管作用

继续完善土地市场交易平台，加快构建土地出让在线监管平台，规范平台设置，推广工业用地网上挂牌交易规范；规范土地市场交易规则，健全交易管理制度，强化地价评估管理；强化土地市场信息发布，完善土地出让计划公示制度，推行土地出让预申请制度，及时准确公开土地市场信息；严格土地交易监督管理，完善集体决策机制，严格出让公告审查，严格出让合同管理。

4.进一步严格落实责任追究制度

建立行政审批责任追究制度，明确部门及其工作人员的行政责任，严格要求，严格监督，严格考核，实行行政过错责任追究制度。对不履行监管义务、监管不力的，对监管对象违法行为不予查处纠正的，严格责任追究。

5.进一步推进内部定岗定责

按照“因职设岗、因岗设人”的原则和“一岗多职、一专多能”的要求，加强定岗定责研究。明确各处室（单位）的年度目标任务，分解落实定岗定责目标任务，探索日志式日常管理，推进绩效考评。