“多规冲突”根源与“多规融合”原则——基于“土地利用冲突与‘多规融合’研讨会”的思考①

孟 鹏，冯广京，吴大放，张冰松

（1.中国土地勘测规划院，北京100035；2.广州大学地理科学学院，广东广州510006）

“多规冲突”根源与“多规融合”原则
——基于“土地利用冲突与‘多规融合’研讨会”的思考①

孟 鹏1，冯广京1，吴大放2，张冰松1

（1.中国土地勘测规划院，北京100035；2.广州大学地理科学学院，广东广州510006）

研究目的：分析“多规冲突”产生的根源，探讨“多规融合”的原则，探索“多规融合”系统平台的搭建与体系建设思路。研究方法：针对“多规冲突”的现象，结合相关研究成果，研究分析“多规冲突”的根源；借助“土地利用冲突与‘多规融合’研讨会”的专家研讨，结合相关研究分析，研 究提出“ 多规融合”的 原则和方法。研究结果：（ 1）“多 规冲突”现象是中国社会经济发展特殊阶段的产物；（2）产生“多规冲突”的根源是多种规划的制定目标和原则缺乏社会经济发展整体目标的一致性和协调性考虑；（3）“多规融合”是化解和消除“多规冲突”的一种必然选择和一种重要方式。研究结论：（1）“多规融合”的核心是建立一种基于社会经济发展总体目标和主要原则下的各种规划间的一致且协调的目标与原则；（2）化解“多规冲突”的关键是建设“多规融合”的系统平台和科学体系，重点是构建各种规划必须遵守的控制性指标体系；（3）建议在理清“多规融合”本质属性、核心问题和融合思路的基础上，进一步明晰并完善“多规融合”的顶层设计。

土地规划；规划冲突；多规融合；平台搭建；体系建设

1 “多规冲突”的根源

土地科学界有关“多规冲突”与“多规融合”的讨论，始于2009年前后开展土地利用总体规划与主体功能区等规划的协调和衔接[1-3]，继2013 年中央城镇化工作会议和2014 年《国家新型城镇化规划（2014 — 2020 年）》等相关政策文件的出台[4]，“多规冲突”与“多规融合”的讨论已经成为当前的研究热点。

生物保鲜剂是指从动植物、微生物中提取的天然的或利用生物工程技术改造而获得的对人体安全的保鲜剂。主要分为四大类，一是微生物代谢产物，包括乳酸链球菌素、ε-聚赖氨酸和枯草杆菌素等；二是生物酶，包括溶菌酶、葡萄糖氧化酶和谷氨酰胺转氨酶等；三是生物天然提取物，包括茶多酚、壳聚糖和鱼精蛋白等；四是以上述物质为主要成分的复合生物保鲜剂。

最初有关“多规冲突”和“多规融合”的讨论，主要思路是如何化解这些由不同部门根据不同目标和原则制定的各种规划间的矛盾，避免一再出现一个地区在实施某一规划时出现违反另一项规划的尴尬现象。初期的研究，主要集中在以哪一种规划作为衔接的基准。从不同规划的目标和原则的角度研究“基准规划”，会有不同的考虑，并不能解决各项规划的“合一”问题。由此，带出了“怎么合”的问题[5]。

一种思路是通过制定一个全新的“合一”规划替代其他所有的规划，但大多数研究者基于专业知识并不赞同这样的思路，而且实践中也难以操作。另一种思路是用一种“1 + X”的 方法来实现多规融合，即用一个全新的“合一”规划，再加上“国民经济和社会发展规划”、“土地利用总体规划”、“城乡总体规划”和“环境保护规划”，或者用一个全新的“合一”规划与上述4个之中的某一个规划合并为一个“基准规划”。

按照家乡的“习俗”，在结婚之前，男女双方的家长都会不约而同的找一个“靠谱”的算命先生排一排新人的生辰八字。不过说起算命先生的这一行业，可算是一个非常古老的行业了，经过多年的徘徊与打磨，自然而然的形成了一定的“行规”，譬如说新婚算命的生辰八字，一般都往好方向算，倘若真有什么不合适的地方，也能通过“人工合婚”的方法扭转乾坤，也算是成就一段美好的姻缘。

这种多规融合的思路转变，一方面反映了多规冲突矛盾的复杂性，另一方面也反映了人们认识多规冲突矛盾性的深化，人们的认识逐渐由多种规划的衔接向多种规划的融合转变。但这种转变仍然比较多地注意了规划方法的矛盾和规划结果的矛盾，提出的对策也较多集中于技术和政策层面。

实际上，多规不相协调的问题根源在于各种规划的制定目标和原则缺乏一致性和协调性，各自部门的出发点都基于自身的职责定位和任务目标，使得在制定各自规划时的目标和原则就已出现了不相协调[6-7]，各种规划天生就带有了不相协调的基因，多种规划不相协调自是大概率之事。同时，这种多规不相协调的先天不足，又导致了在多规成为事实之后的再协调也困难重重，难以实现社会总目标条件下的多规融合。这使得很多人进一步意识到，多规融合既是科学问题又不是科学问题，更增加了多规融合对中央政府和有关政策的依赖。

在成品当天进行香辣藕片的感官评价，参考张文君等[16]、张建辉等[17]的评价方法。由10名感官评价人员组成评价小组，其中男女比例相等。针对实验目的、感官评价的标准和要求(GB/T 16291.1-2012)对评价小组进行适当的培训[18]。样品随机编号，采用百分制，品评人员需要独立客观地对香辣藕片的特性给出分值(色泽30%、质地40%、形态20%、风味10%)，计算结果取平均值，感官评价标准见表2。

因此，多规融合的问题表面上是“怎么合”的问题，实际上却是需不需要建立一个统一目标和原则条件下的各种规划的制定原则和方法的问题。不研究和解决各种规划目标和原则与社会发展总目标和原则的协调一致性，多种规划间的不协调甚至矛盾性就会通过各种方式表现出来，从而影响社会经济的协调、稳定发展。

特别是，当中国社会经济发展进入一种新常态下，影响社会经济发展的各种重要因素也出现了相应的变化，使得经济发展新常态下的各种规划特别是土地利用总体规划的编制、修改思路和重点也需要做出相应地调整。在此基础上，研究讨论多规融合的方法和技术，才能逐步实现多规融合的目标。因此，研究讨论如何建立基于社会经济发展总目标和总原则下的多规研制和调整的系统平台，远比研究多规融合的方法和技术更为重要。因为，有了这样一致的系统平台，无论是建立研制全新的“合一”规划的体制，还是维持现有的研制各种规划的体制，都会将多种规划的不协调降至最低。在这样的基础上，进一步研究讨论多规融合的技术方法能够实现更大的社会经济发展效益。

2005年2月12日，经联合国教科文组织批准，雁荡山成为全球第一个以中生代火山岩地质地貌景观为主题的世界地质公园。公园总面积294.6平方千米，由三个园区组成：主园区雁荡山，位于乐清市境内，为中生代火山岩地质地貌景观；东园区为温岭市的长屿硐天古采石遗址和方山流纹岩台地地貌景观；西园区为永嘉县楠溪江河流地貌景观。

30年，无数的风雨酿成了充满故事的一壶老酒。掸一掸袖上尘土，干了这壶老酒，未来还需昂首。对于未来，路德政有着明确的定位。他表示，未来，先科将从以下四方面入手，对高端产品进行分类整合：第一，提升产品高端形象，提高产品品位，打造品牌核心竞争力；第二，提高产品科技含量，加大技术配方研发力度，增强公司的自主研发能力；第三，快速实现新老产品的更新升级，产品更规范，效果更精确，质量更稳定；第四，加大产品布局多样化，精细化，植物营养专注化的产品布局结构。

2 “多规融合”的必然性

2.1 “多规融合”的历史必然性

各种规划都是政府调节社会经济发展的手段和措施，理应服务社会经济发展的总目标，理论上不应该出现相互间的严重矛盾性和严重冲突，“多规冲突”是中国社会经济发展特殊阶段的一种特殊现象。改革开放前，中国实行的是社会主义计划经济，全国性、区域性的土地利用总体规划需求并不迫切，城市规划也主要是配合国家工业赶超战略、国防安全、重大工程和重点项目选址服务。改革开放之后，土地逐步成为地区之间、部门之间竞争的关键要素，政府需要根据全国或地区经济发展需求、粮食安全、生态安全的约束，调节土地要素在地区之间、部门之间的配置，因而编制土地利用总体规划和城市总体规划等规划以消除市场机制的缺陷成为一种重要方式。在社会经济快速发展释放巨大生产潜能的同时，也带出了诸多资源环境的矛盾和问题，加之由于政府治理结构条块分割，中央政府与地方政府不同层面的考虑以及不同部门的利益倾向，使得许多矛盾和冲突凸显或激化，因此，如何通过规划机制体制的改革和创新，在新常态下实现“多规融合”显得尤为重要[8]。

2.2 “多规融合”的现实必须性

“多规融合”将成为国家体制创新和空间治理的重要突破口。中国经济社会发展进入“新常态”，伴随新型城镇化的发展要求，解决规划的不协调问题，重构空间规划秩序，提高城市空间治理和管控水平成为“新常态”的必然要求。“多规融合”是在梳理空间规划体系矛盾基础上，针对城市空间管控中的实际问题，基于底线思维和信息化手段提出的一种创新性地解决空间发展和保护问题的手段，是提升空间管控水平和规划体制创新的重要抓手。“多规融合”受到党中央、国务院高度重视，由多部委共同部署，进行“自上而下”授权式改革，在规划体制、行政机制以及资源环境管理等领域开展探索和研究，为中国空间规划体系的顶层设计和制度性改革积累更多经验[9]。

2.3 “多规融合”的改革价值性

在社会经济发展新常态下推进“多规融合”，带有社会经济发展对土地利用和管理的新需求及国家政治体制改革的新任务，因此，应当首先明确“多规融合”的目的与任务。针对现有规划体系和管理体制中的多种冲突和矛盾，“多规融合”要考虑化解规划体系与管理体制的矛盾和冲突。其次，生态文明建设体现了全社会最为广大的公共利益，“多规融合”要体现国家意志，推进生态文明建设。其三，推进“多规融合”，是为了提高行政效能，减少行政审批环节中的摩擦冲突，更是为了推进国家治理能力和治理体系现代化[10]。

3 当前规划体系存在的主要问题及冲突原因

3.1 当前规划体系存在的主要问题

从法理上看，“多规”并不矛盾，而实际上冲突较多。国民经济和社会发展规划确定目标，决定城市的发展方向；土地利用总体规划确定建设与非建设用地关系，划定城市空间范围；城乡规划处理建设用地问题，依据发展目标与内容在划定范围内优化城市空间格局。现实中，多个规划互不衔接，具体表现为：各类规划基础数据和信息系统不一致，不能共享；空间边界相互矛盾、管制要求互相脱节；技术标准不统一，组织编制各自为政；审批程序繁琐、调整程序各自运作[11]；相关法律法规之间不协调，缺乏完善的法规体系保障。

从规划体系和管理体制来看，其冲突表现主要可以概括为上下不衔接，左右有冲突。一方面，各自规划及其管理体系内部，存在上下级规划不衔接的情况。另一方面，同级不同类型规划之间的矛盾和冲突普遍存在。具体问题主要反映在以下几个方面：（1）规划类型过多，各类规划间编制程序、技术标准缺乏有效统一与协调；（2）各个规划争坐“龙头”，规划职能划分不清，造成规划层级之间的越位、错位、缺位；（3）同一空间各类规划缺乏共识，造成规划管控要求相互矛盾；（4）空间管理体制不顺，包括：各类规划的法律地位关系不明确，缺乏统一的规划管理机构导致权责边界不清晰，空间规划之间“多头管理”导致执法主体模糊等，使得规划间缺乏有效协调[12]。

从规划理念来看，现有的规划体系缺乏相关理念的指引。首先，由于前期的规划超前意识不够，导致许多城市基础设施不能跟进配套，已经无法适应现代化城市发展的水平和需求；其次，缺乏“人本规划”和“公众参与”意识，导致很多规划并不符合实际生产生活需求，造成规划并未真正起到引导社会经济发展和方便居民生活的目的；其三，规划缺乏灵活性和弹性，容易引发各种矛盾，并且由于经常修规导致规划权威性受损[13]。

3.2 规划体系矛盾冲突背后的不同层面的原因

可以看出，此时在负载上的输出电压出现了近似的方波脉冲，其平顶持续时间约为100 ns。从监测到的A点电压可以看出，改造后，A点之前的电路充当了附加回路，其震荡频率约为主回路震荡频率的3倍。

4.3 融合思路

“多规”难融的体制根源在于部门利益、多头管理的博弈。部门割据导致规划缺位与越位，规划体系混乱。首先，部门割据导致林业规划、环境保护规划等保护型规划滞后和缺位。其次，部门割据导致增长指标竞争、空间竞争型规划越位。第三，各部门有自己的权利范围和部门利益，部门割据导致规划体系混乱，从而影响规划执行力[8]。

“多规”难融的制度根源在于中央和地方的利益博弈。由于中央政府与地方政府在规划编制过程中的利益和价值取向不同，地区利益驱使导致规划缺乏个性，重总量和速度，轻质量和效率。首先，地区竞赛导致规划贪大求全，地区之间比较优势难以显现，而比较劣势显露无遗。其次，地区竞赛导致规划重增长，轻保护。第三，地区竞赛导致规划重城市扩展，轻农村发展[8]。

以CCT为指标绘制倒漏斗图，详见图8。由图8可知，各研究散点均分布在倒漏斗图范围内，对称性较好，提示本研究存在发表偏倚的可能性较低，结论较可靠。

4 “多规融合”本质属性、核心问题及融合思路

4.1 本质属性

实现“多规融合”，首先要看清其本质问题或根本属性，可以概括为以下几方面：首先，土地利用冲突和“多规融合”的问题既不是纯学术课题的问题，也不是非科学问题。因为其本质上很多都不是属于学术层面的问题，而带有当前体制下的管理思维和文化个性，又必须借助学术手段寻找科学的方法去解决矛盾和问题。其次，“多规融合”应当落在促进社会经济协调发展的盘子上。从中国的经济社会发展阶段来看，增长问题始终是关键问题，如何在这样一个阶段中，在保证生态文明的前提下，又实现社会经济的稳定发展，应当更为符合当前社会经济发展方向，因为如果仅偏重某一方向都将产生更多问题。其三，“多规融合”或“多规合一”，这个“一”不能是形式的“合一”，而应当是系统性的“融合归一”。做任何一个相关规划，都应当有系统思维和理念，要考虑生态系统的要求和约束，要考虑社会经济发展协调的要求和约束，要考虑政府的上传下达，要兼顾各个地区的利益等各个方面。

“多规融合”可以借鉴“人本规划”和“公众参与”理念为导向的规划范式。首先，通过立法明确规定规划过程必须有公众参与，并在程序上为公众参与提供完善的法律保障；其次，在公众参与的方式和程序上，建议取消“听证”式公众参与模式，转为由市场—政府—公民组成的三元稳定型规划模式；其三，增强公众参与领域的广度和程度，建议渗透到从规划编制到规划审批和执行乃至对不合规划要求行为的反馈等各个阶段[13]。

在当前条件下，协调推进“多规融合”需要明确思路、抓准核心问题，重点应当把握三个关键环节，科学划定“三线”。首先，“多规融合”选择适合国情的空间规划体系模式是关键，并将基础落在资源环境生态的底盘上。其次，“多规融合”强调国土空间用途管制，不但要关注空间尺度，也要通过协调与平衡实现综合。其三，中国实际上已经形成了两级土地发展权的管理体系，包括：类似于中央对地方的用地计划指标管理的一级土地发展权和拿到一级土地发展权的地方政府将具体地块交给开发者时需要行使二级土地发展权，这套土地发展权管理体系的核心是解决“建”与“非建”的关系，也是落地管控的关键。其四，“三线划定”包括：生态保护红线、永久基本农田控制线、城市开发边界的划定，优先考虑生态安全的底线和保障国家粮食安全战略，同时控制城市规模的无节制扩张，让各类规划都必须遵循这个“最大公约数”的前提下进行融合[10]。

“多规”难融的表层原因在于不同规划的空间控制规划模式与空间发展规划模式的属性差异及未真正实现其属性本质。空间发展规划模式，以区域发展为目标，安排开发空间范围，设定开发类型、强度、时序等，城乡总体规划、工业园区规划等属于此类规划；而空间控制规划模式则是规定哪些空间不能被开发，设定其被保护的类型、等级、年限，生态红线划定、基本农田划定等属于控制规划模式。同一国土空间单元上规划属性出现对立情况，其实就是控制规划与发展规划模式的冲突。此外，土地利用总体规划中设定城乡建设用地总规模，以及城市开发边界，正是因为没有严格将划定基本农田作为一种空间控制规划[14]。

应当理清“多规融合”的总体思路和路径选择，而后进行实践与创新、实施与完善。首先，“多规融合”应当实现国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、环境保护规划、综合交通体系规划等“类空间规划”之间在规划目标、规划区范围、规划期限、基础数据、技术标准、审批流程和监督管理等方面的相互协调一致[15]；其次，构建“多规融合”平台，设定统一的规划原则和规划框架，或者在现有的几个主要规划基础上，整合成一个规划，或者采用“1 + X”的 方法，即一个全新的“合一”规划为主，再加上其他规划，实现“一级政府、一本规划、一张蓝图”的城乡或区域总体规划；其三，以“多规融合”为契机，建立和健全以空间规划体系、规划管理机制、规划法规体系为组成的规划制度，从而充分发挥规划对社会经济和谐健康发展的科学引领作用。

5 实现“多规融合”的平台搭建与体系建设

5.1 “多规融合”在机制与法规层面的设计

［3］ 陈东秀“.多规融合”实施建议［J］. 华北国土资源，2015（，1）：96 - 98.

（3）化解“多规冲突”的关键是建设“多规融合”的系统平台和科学体系，其重点为构建各种规划必须遵守的控制性指标体系。

5.2 “多规融合”在规划理念上的借鉴

4.2 核心问题

5.3 设定“多规融合”的统一目标

“多规融合”应当设立“统一发展目标”[16]：首先，目标一致性。设定各个规划都遵循的总体目标，或者将总目标分解为各个规划的匹配且一致的定性目标和定量目标，以实现规划起始点的统一。例如：国民经济和社会发展规划设定了社会经济发展目标，土地利用规划确定相应的用地规模和年度计划，城乡规划安排相应的发展方向和布局调整。其次，目标配套性。各个规划间目标相互配套，形成体系。例如：国民经济和社会发展规划设定了交通发展目标，土地利用规划确定交通用地规模，城乡规划安排具体交通项目的布局。其三，目标的衔接性。上下级规划目标间必须准确衔接，上级规划设定的目标要在下一级规划中进行明确分配和具体落实，以保证规划目标的最终实施到位。

5.4 搭建“多规融合”技术层面的框架

经过国内外酒店管理专业实训基地建设的比较研究，我们总结出在进行实训基地建设过程中要遵循以原则，即导向性、共享性、效益性和动态发展。

解决“多规融合”的路径应当是构建“面—线—点一体的空间规划框架”。在原有的体制框架中进行“多规融合”的设计，需要构建一个概念性的面—线—点一体的空间规划框架。首先，面状基质，采用控制规划模式优先划定生态保护区、基本农田，采用发展规划模式划定城市中心城区；其次，线状廊道，采用控制规划模式划定河流水系，采用发展规划模式优先规划交通网络；其三，点状嵌块体，采用控制规划模式确定历史遗迹保护区，采用发展规划模式划定可培育的城镇。对于控制规划模式，重点制定管制规则，原则上不允许进行用途转变；对于发展规划模式，重点制定引导政策，用途转变通过备案方式；对于没有划定的空间，为弹性空间，由市场决定，科学设定用途改变的管制审批条件[14]。

（2）产生“多规冲突”的根源是多种规划的制定目标和原则缺乏整体一致性和协调性。“多规融合”的核心是建立一种基于社会经济发展总体目标和主要原则下的各种规划间的一致且协调的目标与原则。

“多规融合”应当遵循的协调原则包括以下几方面：（1）优化布局，保障重点；（2）部门协同，解决矛盾；（3）统一蓝图，全域管理；（4）底线思维，优化空间发展格局；（5）协调差异，明确“三规”共同建设空间；（6）市区联动，共筑市域空间管控“一张蓝图”[12]。“多规融合”应当遵循的技术原则包括以下几方面：（1）保护发展底线，生态用地优先布局的原则；（2）优化资源配置，促进集约节约用地原则；（3）建设用地总量控制原则；（4）保障重点项目原则；（5）基本农田保护原则；（6）预留弹性空间原则。

长白山是一座休眠火山。据记载，这座休眠火山曾于1597年、1668年和1702年喷发过，山顶宽阔的环形火山口积水为湖，形成了天池。

5.6 创新“多规融合”的手段和方法

目前已基本形成了三种主要的规划融合模式：概念衔接型、技术融合型和体制创新型。通过“概念衔接”促进“多规合一”,通过部门合作和公众参与等形式，在一些规划理念、目标及主要内容上进行融合以达成共识，但最终在较为宏观层面形成“概念”上的融合，难以解决微观层面的指标和管控要求的具体“落地”问题；探索“技术融合”推动“多规合一”，在梳理各个规划的体系和技术内容，明确管控底线基础上，制定共同执行的法则，走一条分层次、讲要点的渐进式规划整合之路，形成一种在“技术整合”基础上的融合；开展“体制创新”实现“多规合一”，将规划融合工作与政府规划管理的改革结合起来，采取职能合并、改组、调整等运作方式，使行政整合作用直接影响到空间规划融合上，最终形成一种“机制”上的融合；对于大多数城市而言，经常是以上几种融合方法共同使用，形成组合拳，共同推进“多规合一”工作[9]。

空间控制线体系是化解规划矛盾、实现“多规融合”的重要方法和工具。空间控制线体系，包括“边界”和“空间政策”，以及动态更新的制度和程序（主要是相应的控制线的修编和修改条件及程序）。以广州实践为例，控制线体系（“边界”）与相应的管制规则（“空间政策”）包括：生态控制线分级限定除了规定条款之外的项目一律不得开发建设，开发边界规定了各类城乡建设必须在开发边界的范围内选址，基本农田控制线、建设用地规模控制线、产业区块控制线分别对基本农田保护、建设用地使用以及工业项目“集聚进园”做出了管制规定，集合起来，构成了“多规合一”的控制线体系。此外，对控制线的修编与修改的条件和具体程序进行明确的界定。“多规融合”是“三规合一”工作的继续，意味着将更多的空间规划纳入到“三规合一”的框架中来，其空间控制线体系会有所不同，但关键方法都是空间控制线体系的建立和维护[11]。

5.7 构建“多规融合”的技术与管理平台

“多规融合”应当构建以“三层四线”为核心，整合衔接各类规划的技术与管理的平台。首先，应当建立统一与协调的基础体系。“统一标准体系”，包括：统一坐标系统、统一规划目标、统一规划期限、统一用地分类标准。“协调发展方向”：协调城市发展战略和用地规模，协调功能分区与城市空间发展方向，协调空间管制，协调重点地区的用地空间布局。其次，构建“三层四线”的框架体系。“三层”包括三层一库，即基础层、核心层、管理层和现有规划成果库。（1）基础层：包括地籍图、土地利用现状图、行政区划图、地形图、各类经济人口统计数据等。所有基础层数据应在统一坐标系统、统一数据格式、统一分类标准和统一存储平台的原则下，建立“多规融合”基础地理信息层（数据库），实现基础地理数据的共享。（2）核心层：为各类规划整合、编制和调整的参考基准，包括空间管控“四线”、法定图则和重点项目。“四线 ”，即基本农田控制线、生态保护控制线、建设用地规模控制线和建设用地扩展边界控制线；法定图则主要包括法定文件、土地开发强度和其他控制要求；重点项目是按照项目情况进行分期排序，并作为重点落实安排建设用地规模的对象。（3）管理层：包括规划整合、规划调整、规划审批等管理信息。其中，规划整合是重点，通过“四线”管控、法定图则和重点项目的整合判读机制，梳理各层次不同规划成果，分析其与核心层的冲突和矛盾，按照规划整合的原则和程序，协调解决矛盾，使各个规划协调统一，实现“多规融合”。（4）现有规划成果库，包括：国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划、环境与生态保护规划、林业发展规划、交通专项规划、水利专项规划等。以核心层为导向，通过管理层的调整，形成更新规划成果库[17]。

6 结论

（1）“多规冲突”现象是中国社会经济发展特殊阶段的产物，有其产生的特殊性。“多规融合”是化解和消除“多规冲突”的一种必然选择，也是一种重要方式。

5.5 遵循“多规融合”的主要原则

宁夏回族自治区水利工程建设管理局在盐环定扬黄工程更新改造项目建设中，坚持“高起点开局、高标准开展、高质量推进”要求。按照“分类打捆、整体推进、同步投运”的思路和“项目法人+专家组+运行管理单位”的建管模式，选择顶层设计，统筹关键环节，适时组织专家组反复进行技术论证，确保了盐环定扬黄工程更新改造项目的全线成功通水，创造了宁夏回族自治区水利建设史上的“盐环奇迹”。这标志着宁夏回族自治区水利工程建设管理局在水利工程建设管理方面又迈上了一个新台阶，为宁夏回族自治区水利工程管理的转型升级提供了有力支撑。

“多规融合”应当建立和完善与之相配套的法规体系[9]。当前的“多规合一”工作仍是一种基于国土空间的协调工作，没有上位法的支撑，“多规合一”成果的编制、管理与实施仍面临法理基础的困惑。建议通过“多规合一”试点工作的推进，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，并同步探索完善与新型空间规划体系配套的规划法律体系[9]，制定完备的规划条例和严格的条例执行和管控制度，确保规划得到严格执行。此外，完善仲裁协商制度，保障不同规划间的冲突可以得到科学合理的解决。

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）：

［1］ 孟鹏.土地利用冲突与“多规融合”研讨会在广州市召开［EB/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/guangzhouduogu（i1）. pdf，2015 - 05 - 20/2015 - 08 - 10.

［2］ 冯广京，陈美景，曾爽.2009 年国内土地科学重点研究评述及2010 年展望［J］. 中国土地科学，2010，2（41）：71 - 79.

“多规融合”需要建立配套的相关机制。首先，“多规融合”需要建立区域之间的合作机制。“多规融合”应当是地区比较优势发挥、地区间均衡发展的一种实现手段，中央政府应该利用税收集中权利在地区之间建立一种补偿机制和利益共享机制。其次，“多规融合”需要建立部门之间的联动与协作机制。“多规融合”是部门之间的优势互补、相互协作的形式，应该在现有部门规划的基础上，消除规划之间的矛盾和障碍，建立完整的中国国土空间规划体系，制定相关的规划法作为统领部门规划的法律依据，并建立公众民主参与进行利益表达的渠道[8]。

回到家里狗蛋就变了脸，说什么不进屋，说黑屋子里有妖怪。媳妇让哥们儿朝洛蒙在树荫下哄着狗蛋玩，自己拿着笤帚进屋去，把衣服，被褥，鞋子，纸箱都用笤帚敲打一遍，然后拿出来挂到外面的洗衣杆上晾晒。接着又变戏法似的从大挎包里拿出几瓶药粉，天女散花一样满屋子挥洒。半个小时过去后，哥们儿朝洛蒙带着狗蛋走进屋里，还满屋子刺鼻的药粉臭味儿呢。

［4］ 苏文松, 徐振强, 谢伊羚. 我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议［J］. 城市规划学刊，2014（，6）：85 - 89.

［5］ 许景权“.多规合一”的趋势展望［EB/OL］. http://www.xhut.cn/archives/8944, 2014 - 09 - 30/2015 - 08 - 07.

［6］ 谢锦鹏. 基于“多规融合”的国土空间规划协调性评价［J］. 广 东土地科学，2014，1（34）：18 - 22.

［7］ 顾朝林. 论中国“多规”分立及其演化与融合问题［J］. 地 理研究，2015，3（44）：601 - 613.

［8］ 张安录.从地区竞赛、部 门割据到新常态发展下的“ 多规融合”［J/OL］. http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150305. pdf, 2015 -07 -20/2015 -08 -10.

［9］ 朱江“.多规合一”：新常态下规划体制创新的突破口［J/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150302.pdf, 2015 - 07 - 20/2015 - 08 - 10.

从图3可以看出，试验期间，不同覆盖条件下，水温平均日较差从高到低为单层薄膜覆盖、对照、双层薄膜覆盖；单层薄膜覆盖条件下，30、60 cm水深的池子水温平均日较差分别为5.9、5.8℃， 相差不大；双层薄膜覆盖条件下，30、60 cm水深的池子水温平均日较差分别为2.5、2.2℃，同样相差不大；但露天条件下，60 cm 水池的变化范围在 2.3～7.0℃，平均日较差为4.3℃，比30 cm的水池高1.1℃。双层薄膜覆盖、露天处理的日较差变化趋势基本一致，表现为晴天条件下日较差较大，多云次之，阴天最小；而单层薄膜覆盖表现为多云条件下日较差较大，晴天次之，阴天最小。

［10］林坚“.多规融合”应当抓住关键环节以实现协调融合［J/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150304.pdf, 2015 - 07 - 20/2015 - 08 - 10.

GMH550-P-RAC利用各种分析、诊断策略和算法，针对水电站的每台机组，建立功能全面、实用性强的故障诊断分析系统，提供实时监测、报警、故障诊断分析、智能诊断报告等一系列工具和手段。它强大的人机界面功能，易懂的操作，简洁的画面，让各类技术人员可以根据自己的需求随时随地掌握各电站机组的健康状况，为安全运行，优化调度和检修指导提供有力的技术支持。

［11］吴超.迈向“一张蓝图”的空间管制——探索“多规融合”建立空间控制线体系［J/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/20150301.pdf, 2015 - 07 - 20/2015 - 08 - 10.

［12］ 蔡云楠. 当前“三规合一”工作的缘起、认识与探索［J/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150307.pdf, 2015 -07 - 20/2015 - 08 - 10.

［13］ 张晓玲. 香港的规划理念与实践——对中国大陆“多规融合”的启示［J/OL］. http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150310.pdf, 2015 - 08 - 20/2015 - 08 - 20.

［14］ 吴宇哲. 基于控制规划与发展规划对接的“多规融合”框架［J/OL］. http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150306. pdf, 2015 - 07 - 20/2015 - 08 - 10.

［15］顾朝林,彭翀.基于多规融合的区域发展总体规划框架构建［J］. 城市规划，2015，3（92）：16 - 22.

［16］郭理桥“.一张蓝图”多规融合［J］. 智能建筑与城市信息，2014（，6）：24 - 25.

［17］罗以灿.基于“三层四线”的“多规合一”管理平台建设［J］.西 部大开发，2015（，4）：85 - 89.

（本文责编：陈美景）

Causes of the Multiple-Planning Confict and Principle of Multiple-Planning Integration: Reviews of the Workshop “Land Use Conficts and Multiple Planning Integration”

MENG Peng1, FENG Guang-jing1, WU Da-fang2, ZHANG Bing-song1
(1. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China; 2. School of Geographical Sciences, Guangzhou University, Guangzhou 510006, China )

The purpose of this paper is to analyze the causes of multiple-planning conflict, discuss the principle of multiple-planning integration, and explore how to construct the platform and system for the multiple-planning integration. According to the phenomenon of multiple-planning conflict, combined with the related research results, the method of deductive analysis has been used. Furthermore, the method of summarization analysis has been used to put forward the principle and methods of multiple-planning integration based on the workshop of “land use conflicts and multiple-planning integration”. The results indicate that the phenomenon of multiple-planning conflict is the outcome of the social and economic development of China under current special developing stage. The source of multiple-planning conflict is the lack of the consistency and coordination of the social and economic development overall goal between the various planning. The multiple-planning integration is a kind of inevitable choice and an important way to solve and eliminate multiple-planning conflict. It’s concluded that the core of multiple-planning integration is to establish the consistent goals and coordinating principles between the various planning based on the overall goals and the main principle of the social and economic development. The key to solve conflicts is the construction of the system platform and the scientific system of multiple-planning integration and the importance is to build the controlling index system abide by all sorts of planning. It is recommended to clarify the essential attribute, the core issues and fusion thought of multiple-planning integration, and then further perfect the top-level design of multiple planning integration.

land planning; planning conflicts; multiple planning integration; platform construction; system building

F301.23

A

1001-815（82015）08-0003-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.08.001

①参加“土地利用冲突与‘多规融合’研讨会”的专家对本文的形成均有贡献，在此一并致谢！

2015-07-20

2015-08-10

孟鹏（1978-），女，河南平顶山人，博士。主要研究方向为土地利用规划和土地政策研究。E-mail: mp827119mp@163.com

冯广京（1957-），男，山西阳泉人，研究员。主要研究方向为土地经济与土地政策研究。E-mail: fenggj@139.com