政策预期对耕地保护经济补偿政策农户满意度影响的实证研究——以成都市耕地保护基金为例

余亮亮，蔡银莺

（华中农业大学公共管理学院，湖北武汉430070）

政策预期对耕地保护经济补偿政策农户满意度影响的实证研究
——以成都市耕地保护基金为例

余亮亮，蔡银莺

（华中农业大学公共管理学院，湖北武汉430070）

研究目的：实证分析农户对耕地保护经济补偿政策能否持续实施下去的预期对补偿政策农户满意度的影响以及影响程度。研究方法：在对政策预期与补偿政策农户满意度绩效理论分析的基础上，提出本文的研究假说，并运用有序Probit模型加以检验。研究结果：（1）稳定的政策预期对耕地保护经济补偿政策农户满意度绩效的影响正向显著；从中长期来看，农户对补偿政策未来5—10年能够持续实施的信心增加一个标准差（0.811），农民则对补偿政策“非常不满意”、“不满意”和“一般”的概率分别下降0.487%、3.812%和6.569%，对补偿政策“满意”和“非常满意”的概率分别上升9.570%和1.379%。（2）除了政策预期对农户满意度有影响外，对补贴标准和补贴形式满意程度较高的农户，其补偿政策的总体农户满意度绩效也较高。研究结论：农户稳定的政策预期对补偿政策的农户满意度有重要影响，为提高耕地保护补偿政策的农户满意度绩效，实施补偿政策的地区要保持补偿政策的持续性和连贯性，加快补偿政策的制度化进程，形成能够激发农户持续供给耕地保护行为的长效机制。同时，补贴标准和补偿形式的选择对耕地保护补偿政策农户满意度绩效的影响也不容忽视。

土地管理；政策预期；耕地保护经济补偿政策；农户满意度；成都耕保基金

1 引言

耕地资源是人类赖以生存和发展的基础，除了具有提供农产品的生产功能外，还有清洁空气、涵养水源、提供开敞空间、生物栖息等生态服务功能，以及维护社会稳定和保障国家粮食安全等重要的社会功能[1]。由于耕地为全社会提供了大量具有正外部性的非生产性功能，许多国家都把耕地保护作为一个公共目标，并通过社会化扶持手段加以实现，保护耕地已成为当今世界实现可持续发展战略目标的一个共同关注热点[2]。微观农户作为耕地的直接使用者，在耕地保护方面，尤其是在耕地质量和生态保护上，起着决定性的作用。为充分调动广大农民保护耕地的积极性，对农户耕地保护行为给予相应的经济补偿是发达国家通行的一个做法。耕地保护服务付费自20世纪80年代以来就成为发达国家激励农户保护耕地和农田生态环境的有效手段，与之相应的研究和实践工作也日趋完善[3]。实践上，无论是美国的保护地储备计划（CRP）、环境质量激励项目（EQIP），还是欧盟的共同农业政策（CAP）、环境敏感地项目（ESA），通常将耕地保护外部性的经济补偿融入农业补贴之中，通过向农户提供保护耕地和农田生态环境的资金补助和技术帮助，以实现农业发展和环境保护的双赢[4-5]。近期关于耕地保护服务付费的研究主要集中在耕地保护补偿项目实施绩效评价和补偿效率提升方式等方面。例如：Van der horst 从农户视角对苏格兰环境敏感地保护补偿项目进行绩效分析，认为耕地保护服务付费项目的实施绩效不仅受农户经济理性的影响，还受农户自身社会资本和社区网络的影响[6]。耕地保护补偿项目的农户满意度绩效具有个体异质性和区域异质性，具备不同身份特征和政策预期的农户对耕地保护服务付费项目的满意程度存在显著差异[7]。

借鉴国外发达国家实施耕地保护服务付费政策的成功经验，同时结合中国耕地保护的现实国情，近年来，国内一些发达地区积极探索耕地保护经济补偿的实践方式，如广东省、江苏省苏州市、上海市及四川省成都市，相继以农田生态补偿或耕地保护基金的形式对承包土地的农民每年发放3000—7000元/hm2不等的现金补贴。虽然耕地保护补偿政策的客观实施绩效已得到相应文献[8]的实证检验，然而其实施的农户满意度绩效如何目前鲜有文献进行研究。一项涉及农民福利政策的评价，应该从主观和客观两个层面进行，缺一不可，主观层面应重点关注农户满意度绩效，因为只有农户认可的、满意度高的公共政策，其绩效水平才是高的[9]。影响耕地保护补偿政策农户满意度的因素有很多，然而本文感兴趣的变量主要为农户对补偿政策持续实施的政策预期。本文重点关注农户政策预期这个解释变量的原因主要为：目前中国实施耕地保护经济补偿政策地区的补偿资金来源主要为地方财政资金，缺乏持续性供给能力，受本地行政领导人主观意志的影响较大，因此，农户对补偿政策未来能否持续实施的信心应该对农户满意度有影响。有鉴于此，本文从农户满意度绩效出发，选取在全国率先探索耕地保护基金的四川省成都市为实施耕地保护补偿政策的典型地区，采用有序Probit模型，探讨农户对耕地保护补偿政策能否持续实施的预期对补偿政策实施的农户满意度绩效的影响，以期为在全国推行和完善耕地保护经济补偿政策提供实证依据。

2 理论基础与研究假说

作为一个人多地少的人口大国，切实保护稀缺的耕地资源是中国的基本国策，也是实现社会经济可持续发展的重要前提。当前，中国经济发展进入新常态，农业可持续发展面临资源、环境的双重约束，如何在耕地数量锐减和质量退化的背景下，保障农产品有效供给和质量安全，是必须破解的一个重大课题。耕地保护经济补偿作为一种外部性内化的公共政策越来越受到政府和理论界的重视，从2013年12月中共十八届三中全会提出实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，到2015年中央一号文件明确规定健全粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿制度，凸显出中央政府为耕地保护顶层设计所做出的努力。为提高农户保护耕地的积极性，实施耕地保护经济补偿政策也早已得到学术界的普遍认可[10-11]。

作为一种典型的公共政策，耕地保护经济补偿具有其共性之处。公共政策不仅对社会中的各方利益进行选择和整合，更有增进和公平分配社会利益的功能，因而在世界各国公共管理中的重要性日益增强[12]。大多数政治学家认为公共政策是建立在“理性”基础上的，而在动态运行过程中，公共政策却达不到人们所预期的结果，政策的不连续性、不稳定性是在公共政策执行过程中出现效力偏差的重要原因。在中国现有的行政管理体制下，行政考核机制不健全，“人走政息”是一种并不鲜见的现象，由此带来政府公信力丧失、资源浪费等一系列严重问题。公共政策持续的稳定性是政策有效地调节社会行为和塑造良好社会预期的基础，稳定的公共政策能大大降低信息获得和流通的成本，有效增加个人选择的可预见性和可计算性，因此，制度化的、持续的政策信誉是政府和社会有机合作的基础[13]。

耕地保护经济补偿政策实际上可以看成是政府与特定的社会主体——农户之间签订的一种社会契约，农户供给耕地保护行为，政府根据契约要求给予农户相应的经济补偿。只有农户对耕地保护补偿政策具有充分信心，才会按照补偿政策规定的路线和方向，通过理性计算来安排自己的耕地保护行为，以寻求效用最大化的期待利益。当农户从补偿政策运行的实践中获得政策系统是摇摆不定的、未来是不确定和难以预见的这样一种经验性认知后，其耕地保护行为就会因为理性计算的困难和风险的增加而趋于更加谨慎和保守[14]。只有补偿政策具有良好的稳定性，精确的、可度量的互惠性，农户根据自己的理性预期，才会按照契约规定，持续地提供耕地保护行为。

因此，基于上述理论分析，可以得出本文的研究假说：农户稳定性的政策预期对耕地保护经济补偿政策农户满意度绩效具有显著的正向影响。

3 数据、变量与研究方法

3.1 数据来源

本文使用的数据来源于课题组2013年1月对成都市的实地调研问卷，参照国内外对农村信息获取的方法，主要采用半结构访谈和参与式农村调查方法，在研究区域内进行随机入户调查，发放问卷223份，由于采取面对面的访谈方式收集信息，问卷回收效率较高，收回有效问卷222份，覆盖成都市2个市县3个乡镇的18个行政村。研究区域之所以选择成都市，是因为成都市是全国最早探索耕地保护经济补偿的地区，其于2008年7月10日正式下发《耕地保护基金筹集与使用管理实施细则（试行）》，提出完善耕地保护补偿机制，提高农民保护耕地的主动性和积极性，对成都市范围内拥有土地承包经营权的农户，按基本农田和一般耕地分别为每年400元/亩和300 元/ 亩的标准给予补贴。据统计，成都全市共有19 个区（市、县）2661个村183万农户受益，涉及耕（园）地面积约760万亩。

对样本农户的描述性统计分析见表1。受访农户中以男性居多，比例为59.91%；年龄区间分布以40—60岁的中年劳动力为主；绝大多数受访农户的文化程度为初中及以下；从未当过村干部的受访农户有184人，所占比例为82.88%，现在是或曾经是村干部的占到17.12%，受访农户中既有村干部，又有普通农民，表明样本具有显著的广泛性；家庭劳动力有2个或以下的占到48.65%，有3—4个劳动力的为47.75%；家庭土地承包面积为3亩或以下的占到57.66%，4—6亩的有34.78%，调研区域的户均土地面积较少，由于位于成都市附近，农户的农业生产活动多为蔬菜种植。

表1 调研农户基本特征Tab.1 Basic characteristics of household survey

3.2 变量说明

本文关于被解释变量、解释变量和控制变量的描述和说明如表2所示。

（1）被解释变量。本文用来衡量农户对耕地保护经济补偿政策满意程度的指标，来自受访农民对调查问题“您对耕地保护经济补偿政策总体是否满意？”的回答。变量补偿政策农户满意度采用李克特（Likert）五级量表赋值为1—5的整数，分别对应着被访农户所选择“非常不满意”、“不满意”、“一般”、“满意”和“非常满意”的回答。

（2）解释变量。根据上文中的理论分析，本文尝试将衡量农民对耕地保护补偿政策未来能否持续实施的信心作为关键的解释变量。本文设计两个衡量农户对补偿政策预期的变量：①对耕地保护经济补偿政策未来3—5年能持续实施下去有没有信心；②对耕地保护经济补偿政策未来5—10年能持续实施下去有没有信心。设计这两个变量主要是为了从短期和中长期分别考察农户对补偿政策能否持续实施的信心，农户对这两个问题的回答“非常没信心”、“没信心”、“一般”、“有信心”和“非常有信心”分别赋值为1、2、3、4和5。

表2 变量与说明Tab.2 The defnition and explanation of variable

（3）控制变量。除去农户对耕地保护补偿政策的政策预期之外，农户的耕地保护补偿政策满意度还可能受到其个人和家庭特征，以及对耕地保护补偿政策本身一些政策特征满意程度的影响。因此，本文构造了相应的控制变量。其中，农户的个人特征变量包括年龄、性别、受教育年限、身份特征；农户的家庭特征变量包括家庭承包耕地面积、家庭劳动力水平；对耕地保护补偿政策的政策特征满意度变量包括对补贴标准的满意程度、对补贴形式的满意程度。

3.3 模型构建

本文模型的因变量是“农民对耕地保护经济补偿政策的总体满意度”，变量类型为多分类有序变量，采用概率模型分析离散选择问题是理想的估计方法。设因变量为Y，其赋值是1—5的整数，分别对应着被访者“非常不满意”、“不满意”、“一般”、“满意”和“非常满意”的回答，选择有序Probit模型对方程进行回归。有序Probit模型假定存在一个能够代表解释变量Y 但又不能被观测到的潜变量Y*，其由下式决定：

同时，设α1＜ α2＜ α3＜ α4是未知的割点（Cut point），并定义：

在随机扰动项εi服从标准正态分布的情况下，如果用φ（·）表示标准正态分布的分布函数，可以得到农户满意度Y 的条件概率分别是：

式3中，φi= φ（ αi-（f X））（ j = 1，2，3，4 ），（f X）= βXi+ εi。在有序Probit模型中，如果随机扰动项与解释变量是相互独立的，采用极大似然估计（ML）就能得到回归系数的一致估计量[15]。

4 实证结果分析

在对各自变量经过多重共线性检验之后，发现各自变量之间不存在多重共线性。随后，应用Stata 12 统计软件，采用Ordered Probit 模型，检验了各影响因素与耕地保护经济补偿政策农户满意度之间的关系，回归方程似然比检验得到的P 值为0，小于假设的显著性水平，因此，模型整体回归结果较好，具有统计学意义。为了解释的方便，除了在模型（1）中给出各个解释变量的偏回归系数之外，在模型（2）—（6）中还给出了各个变量对农户满意度绩效的边际概率影响（边际效果），详见表3。

不难发现，对未来补偿政策能够持续实施越有信心、对补偿政策的补贴标准和补贴形式越满意的农户，其对耕地保护经济补偿政策的满意程度也越高。农户个体特征和农户家庭特征对补偿政策农户满意度的影响在统计上不显著。总体而言，具有稳定政策预期的农户对耕地保护经济补偿政策的满意度较高。

（1）政策预期。农户对补偿政策未来3—5年和5—10能否持续实施的信心对补偿政策农户满意度绩效的影响较为显著，均通过了5% 水平下的显著性检验，且回归系数为正，表明对补偿政策能够持续实施信心较大的农户，其补偿政策的农户满意度也较高，即稳定的政策预期对耕地保护经济补偿政策农户满意度绩效的影响正向显著，因此，本文的研究假说得到证明。具体来说，如果样本农户对补偿政策未来3—5年能够持续实施的信心增加一个标准差（0.974），能使农民对补偿政策“非常不满意”、“不满意”和“一般”的概率分别下降0.390%、3.214%和5.552%左右，并使农民对补偿政策“满意”和“非常满意”的概率分别上升7.987%和1.169%左右。如果样本农户对补偿政策未来5—10年能够持续实施的信心增加一个标准差（0.811），能使农民对补偿政策“非常不满意”、“不满意”和“一般”的概率分别下降0.487%、3.812%和6.569%左右，并使农民对补偿政策“满意”和“非常满意”的概率分别上升9.570%和1.379%左右。正如前文理论分析中的那样，增强农户对补偿政策持续实施的信心之所以能够显著提高农民对补偿政策的满意度，是因为只有补偿政策具有良好的稳定性，精确的、可度量的互惠性，农户才会按照契约规定，持续地供给耕地保护行为。

（2）对政策特征的满意度。农户对补贴标准和补贴形式的满意程度对补偿政策农户满意度绩效的影响正向显著，均通过了5%水平下的显著性检验，表明对补贴标准和补贴形式满意程度较高的农户，其补偿政策的总体农户满意度绩效也较高。具体来说，如果样本农户对补贴标准的满意程度增加一个标准差（0.961），能使农民对补偿政策“非常不满意”、“不满意”和“一般”的概率分别下降0.192%、1.826%和3.171%左右，并使农民对补偿政策“满意”和“非常满意”的概率分别上升4.517%和0.673%左右。如果样本农户对补贴形式的满意程度增加一个标准差（0.892），能使农民对补偿政策“非常不满意”、“不满意”和“一般”的概率分别下降0.714%、5.352%和9.277%左右，并使农民对补偿政策“满意”和“非常满意”的概率分别上升13.469%和1.873%左右。

表3 有序Probit 模型分析结果Tab.3 Regression results of Ordinal Probit Model

5 结论与启示

本文从农户满意度绩效出发，在理论分析基础上提出相关研究假说，并基于全国率先探索耕地保护基金的四川省成都市的实地调研数据，利用有序Probit 模型，实证检验了农户政策预期对耕地保护经济补偿政策农户满意度的影响，并进行了详细的边际效应分析。结果表明：（1）稳定的政策预期对耕地保护经济补偿政策农户满意度绩效的影响正向显著。从短期来看，农户对补偿政策未来3—5年能够持续实施的信心增加一个标准差（0.974），能使农民对补偿政策“非常不满意”、“不满意”和“一般”的概率分别下降0.390%、3.214%和5.552%左右，并使农民对补偿政策“满意”和“非常满意”的概率分别上升7.987%和1.169%左右。从中长期来看，农户对补偿政策未来5—10年能够持续实施的信心增加一个标准差（0.811），能使农民对补偿政策“非常不满意”、“不满意”和“一般”的概率分别下降0.487%、3.812%和6.569%左右，并使农民对补偿政策“满意”和“非常满意”的概率分别上升9.570%和1.379%左右。（2）对补贴标准和补贴形式满意程度较高的农户，其补偿政策的总体农户满意度绩效也较高。

基于上述研究结论和实地调研经验，为提高耕地保护经济补偿政策农户满意度绩效，提出以下政策建议：（1）稳定农户对耕地保护补偿政策能够持续实施的预期。只有补偿政策具有良好的稳定性，农户对耕地保护补偿政策充满信心，才会按照补偿政策规定的路线和方向，通过理性计算来安排自己的耕地保护行为，以寻求效用最大化的期待利益。因此，为提高农户满意度绩效，实施耕地保护经济补偿的地区，要保持补偿政策的持续性和连贯性，应不受个别行政领导人的主观意志所左右，加快补偿政策的制度化进程，形成能够激发农户持续供给耕地保护行为的长效机制。（2）补贴标准和补偿形式的选择对耕地保护补偿政策农户满意度绩效的影响也不容忽视。实施补偿政策的地区应根据经济社会的发展和当地财政实力情况，适时提高耕地保护补贴标准。耕地保护是数量保护、质量保护和生态管护三位一体，不能偏废其一。为改善农田生态环境，减少农业面源污染，减少化肥、农药等过量化学物质的使用是耕地保护的应有之义。然而，减少化肥、农药施用后，既要维持原有农田产量，又要改善农田生态环境，这对农户的技术水平和管理能力提出了较高要求，因此，耕地保护技术补偿显得尤为重要。

（

）：

［1］ 宋小青，欧阳竹. 中国耕地多功能管理的实践路径探讨［J］. 自然资源学报，2012，2（74）：540 - 551.

［2］ 陈美球，魏晓华，刘桃菊. 海外耕地保护的社会化扶持对策及其启示［J］. 中国人口·资源与环境，2009，1（93）：70 - 74.

［3］ 余亮亮，蔡银莺. 生态功能区域农田生态补偿的农户受偿意愿分析——以湖北省麻城市为例［J］.经 济地理，2015，3（51）：134 -140.

［4］ Chamberlain, J. F., & Miller, S. A. Policy incentives for switchgrass production using valuation of non-market ecosystem services［J］. Energy Policy, 2012, 4（89）：526 - 536.

［5］ Baylis K, Peplow S, Rausser G, et al. Agri-environmental policies in the EU and United States: A comparison［J］. Ecological Economics, 2008, 6（54）: 753 - 764.

［6］ Van der horst D. Adoption of payments for ecosystem services: An application of the Hagerstrand model［ J］. Applied Geography, 2011, 3（12）: 668 - 676.

［7］ Home R, Balmer O, Jahrl I, et al. Motivations for implementation of ecological compensation areas on Swiss lowland farms［J］. Journal of Rural Studies, 2014, 3（42）：26 - 36.

［8］ 余亮亮，蔡银莺. 耕地保护经济补偿政策的初期效应评估——东、西部地区的实证及比较［J］. 中国土地科学，2014，2（812）：16 -23.

［9］ 罗文斌，吴次芳，倪尧，等. 基于农户满意度的土地整理项目绩效评价及区域差异研究［J］. 中国人口·资源与环境，2013，23（8）：68 - 74.

［10］ 陈志刚，黄贤金，卢艳霞，等. 农户耕地保护补偿意愿及其影响机理研究［J］. 中国土地科学，2009，2（36）：20 - 25.

［11］ 陈治胜. 关于建立耕地保护补偿机制的思考［J］. 中国土地科学，2011，2（55）：10 - 13.

［12］ 马波. 论公共政策的不连续性［D］. 苏州：苏州大学，2012：1 - 3.

［13］ 赵成根. 民主与公共政策研究［M］. 哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000：194.

［14］ 黄宇，徐学通. 政策稳定性是政府有效治理的基础［J］. 行政与法，2003（，7）：17 - 19.

［15］ 陈刚，李树. 政府如何能够让人幸福? ——政府质量影响居民幸福感的实证研究［J］. 管理世界，2012（，8）：55 - 67.

（本文责编：仲济香）

The Effect of Policy Expectation for Economic Compensation for Farmland Protection Policy based on Farmers’ Satisfaction: A Case Study of Cultivated Land Protection Fund in Chengdu

YU Liang-liang，CAI Yin-ying
（College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China）

The aim of this paper is to test how the policy expectation impacts the farmers’satisfaction regarding the economic compensation for farmland protection policy（ECFP）. Methods employed are that on the basis of theoreticalanalysis, we put forward a hypothesis and use the ordered probit model to test it. The results indicate that 1）Farmers’stability of policy expectation is positive to farmers’satisfaction about the ECFP policy significantly. From the long term, the farmers’confidence will continue to increase one standard deviation（0.811）if the ECFP policy implements over the next 5 to 10 years. The probability of“very dissatisfied”,“not satisfied”and“general”that the farmers evaluate about the compensation policy fell by 0.487%, 3.812% and 6.569%, respectively. And the probability of“satisfaction”and“very satisfied”that the farmers evaluate about the compensation policy increased by 9.570% and 1.379%, respectively. 2）Those who have higher satisfaction to the standard and form of the subsidy will have higher satisfaction with overall performance of the compensation policy. It is concluded that farmers’stability of policy expectation is important to the farmers’satisfaction about the ECFP policy. To improve the farmers’satisfaction performance about the ECFP policy, the areas of implementation of the compensation policy should keep the compensation policy continuity and consistency, speed up the systematization of the compensation policy, and form the long-term mechanism of motivating farmers to continue the cultivated land protection behavior. At the same time, we can’t ignore the importance of the standard and the form of the subsidy.

land administration; policy expectation; economic compensation for farmland protection policy; farmers’satisfaction; cultivated land protection fund in Chengdu

F301.2

A

1001-8158（2015）08-0033-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.08.005

2015-04-07

2015-06-14

国家自然科学基金（41371519，71573099）；中国博士后科学基金（20110491160）；华中农业大学“人文社会学科优秀青年人才培养计划”资助课题。

余亮亮（1989-），男，河南驻马店人，博士研究生。主要研究方向为土地资源经济与管理。E-mail: yuliangliang90@163.com

蔡银莺（1979-），女，广东潮州人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为土地资源经济与管理。E-mail: caiyinying@mail.hzau.edu.cn