重点生态功能区城市化发展需特色化

王琳

重点生态功能区城市化发展需特色化

王琳

城市化是一个地区实现现代化的必由之路，也是欠发达地区实现跨越式发展的重要依托。浙江重点生态功能区主要分布于浙西南山区，涉及十个县（市），占全省陆域面积的20.6%。这些地区位于全省生态安全屏障区域，生态服务功能十分重要，同时也具备一定的人居和产业基础，承担着维护一方水土并养育一方人的责任。但相较东部沿海发达地区，重点生态功能区县（市）既无区位优势，也无资金优势，政策补偿又处于起步完善中，在未来生态保护主导下，如何独辟蹊径推进新型城市化发展，是一项重要的议题。

发展特点显现

目前，浙江重点生态功能区县（市）的城市化推进，主要呈现出以下特点：一是城市发展具备较好的生态基底。由于地处绿色生态屏障，城市的山林资源和水资源丰富，森林覆盖率普遍达到70%以上，区域内的空气质量持续领先全省水平，基本均为省级生态县，部分更创建为国家级生态县，城市发展的绿色资本条件较好。

二是精品城市框架逐步显现。大部分县（市）政府已经具备较为先进的规划和建设理念，编制了城市规划、开展了城市设计，依山而建、滨水而兴、田园宜居的精致城市格局逐步显现。目前，县城建成区常住人口占全县常住人口基本在1/3以上，已经呈现一定的向心集聚效应。

三是绿色经济和生态产业发展初具规模。重点生态功能区县（市）大多立足自身产业特点，积极发展香菇、木玩、竹木加工、水饮料等特色产业，部分产品已创出较具影响力的品牌效应，初步形成生态产业体系。一些城市的风景名胜享誉全国，以旅游为龙头的服务经济较快发展，生态经济提升具备较好的潜力基础。

四是以人为本的服务功能日趋完善。作为空间尺度相对较小、区域交流相对较少的山区县（市），城市公共服务的供给目标和服务主体更为明确。近年来这些县（市）以改善民生为出发点，积极推进省市县服务联动，文、教、卫、体等民生服务设施加快落地，服务覆盖范围和服务品质有了较大提升，生活满意度和宜居性不断提高，亲切宜人的发展优势逐步显现。

可以看出，浙江重点生态功能区的城市地域已经具备一定的城市化基础，整体的人居环境较优、发展潜力较大。但在全新的主体功能定位下，一些矛盾问题也凸显出来，主要表现为：一是城市再发展与生态保护的矛盾。总体来看，重点生态功能区的城市市政建设仍相对滞后，具有“造血”功能的大项目配套投入少，而在生态保护的严格要求下，可利用资源的范围缩小、制约加大，对城市发展建设的要求更高、束缚更大，继续提升发展面临考验。二是产业层次偏低基础薄弱与发展门槛较高的矛盾。受生态环境容量约束，产业准入门槛高、招商难，而被给予厚望的生态旅游和生态农业大多仍处于起步阶段，对地方就业和经济发展贡献十分有限。三是外援增补需求与补偿扶持机制尚不完善的矛盾。推进重点生态功能区发展在一定意义上是一次跨越式发展，由于原始积累不足需要一定的转移扶持，但目前省内生态补偿机制仍未有效建立，补偿标准偏低，一定程度影响了城市在维持生态保护方面的动力和积极性。

战略路径选择

推进重点生态功能区县（市）的新型城市化发展，是在限制进行大规模高强度工业化开发的背景下，探索一条特色化、持续化的新型城市化道路，在“保生态”的同时，实现“促发展”。通过积极大胆探索，不仅有利于有利于推动重点生态功能区形成集约式、特色化、高效率的发展模式，实现生态环境保护与城市现代化建设的双赢，也有利于创建“两美”浙江的实践典范，成为浙江甚至全国实施主体功能区战略的试点示范。

实施“极化”战略，全面推进“四集”。一是推进人口集中。以人的城市化为核心，通过户籍制度和公共服务配套制度的改革，建立起有利于全县人口向县城集聚的政策体系，引导农业转移人口就地就近地向县城转移、向城镇居民转化，实质性提高县域人口城市化水平。二是推进产业集聚。以规模效率为导向，规划部署统一的产业用地区块，配建完善基础服务设施，引导生态优质产业项目集聚落地，腾退污染产业，为县城人口集聚提供就业需求，为提升县城经济实力奠定基础。三是推进功能集成。在县城既有城市发展基础上，集合全县的优势资源和物力财力，推进现代化的基础设施和公共服务建设，塑造特色城区环境，提高城市的综合承载力、防灾减灾力和人居吸引力。四是推进要素集约。深化城乡改革，建立城乡联动高效的要素流转制度；围绕环保集约，建立低能耗、高效率的城市运作体系，积极推行绿色建筑和低碳交通，大力倡导绿色人居和节能生活，推动城市绿色、低碳发展。

实施“优化”战略，明确三大重点。一是规划建设要有利于维护城乡生态系统。各类规划要以重点生态功能区的总体分区导向为基础，按照“多规合一”的思路，建立统一的生态保护空间，确保城市建设有利于维持原有生态系统的完整性，不破坏、不越界。同时，规划和建设要有利于建立起城乡有机的人工生态内循环，并激活核心城市的总体实力，增强对全县生态功能的保护能力。二是功能提升要有利于增强中心辐射带动力。在有限的城市化空间中，要突出县城在全域城乡基础设施和公共服务配套的核心作用，真正做强城市化的主平台，成为全县高集聚的辐射中心。三是环境塑造要有利于体现地域文化特色。重点生态功能区的城市发展规模和空间尺度不宜过大，空间结构也要紧凑有机。因此在城市风格和环境塑造上都要体现小城市的发展特色，以持续耐用的视角推进城市环境的建造，注重发挥生态优势，注重传承人文风貌，注重营造宜居空间，积极打造精致和谐的精品城市。

实施“紧缩”战略，建立三大约束。建立空间发展约束。应按照重点生态功能区的总体定位，科学谋划空间开发格局，在国土空间分析评价基础上，将县域划分为城镇发展、农业生产、生态保护三大空间，明确各类开发导向。在此基础上，进一步以生态保护倒逼的思路，划定城镇发展边界和生态保护红线。城镇发展边界用于限制未来一个时期内城市空间拓展边界，生态保护红线则是要建立生态保护和人迹活动的区域红线，从而约束城市化空间的无序蔓延，保障生态底限。建立开发强度的约束。由于重点生态功能区的城市外围环境敏感、内部用地空间有限，开发强度必须保持在一个可承载的区间，而且考虑未来土地开发复垦整理潜力、耕地保有量增加潜力、以及部分生态评价指标，重点生态功能区的开发强速指标要逐步减少。同时，要严格控制区域内人口总量和密度，一方面为保障生活品质，县城的人口规模不宜过大，一般控制在20万左右为宜；另一方面，调控建筑密度和容积率等指标，确保城市空间的适宜尺度，避免过高密度发展。建立产业准入约束。在生态保护的总体导向下推进产业培育发展，必须有选择、有重点、有节奏地推进，严格甄选进入产业，全面评估既有产业，大力淘汰不适宜产业。要在充分论证的基础上合理引进符合地方发展需求和环境准入条件的产业，注重引进节奏，制定引进序列。同时，要推进地方产业发展的实时监控和环境影响评价，产业发展不求快、不求量，但求生态化、可持续。

创新体制机制

创新农村“三权”制度改革。农村产权制度改革是实现农村产权要素资本化、市场化，缩小城乡差距、激活农村资源、深化城市化发展的重要动能。为进一步盘活重点生态功能区农村地域的“沉睡资本”，增强农民进城的动力，应优先鼓励推进农村土地承包经营权、农村宅基地用益物权、农村集体资产所有权的改革。尽快完成相应土地产权的确权，推进农村土地承包经营权可抵押、担保，鼓励发展农村股份合作社等新型经营主体，推进多种方式的企业化运作。探索开展多样化的宅基地置换机制，率先推进县域范围内跨社置换、有偿退出、有偿使用等机制。同时，推进农村集体资产股份化，允许农民“持股在乡”，也能“持股进城”。

创新城乡金融体制改革。须探索自身投融资体制改革，增强内生融资能力，破解城市化发展的资金难题。一方面，要积极建立以政府为主导、社会企业等多方参与的市场化投融资机制，探索PPP等模式，建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，加强民资投入的吸引力，加快形成投资主体多元化、融资渠道多样化的城市建设投融资新格局。另一方面，要完善重点生态功能区县（市）的金融组织体系，积极延伸金融机构网点，组建贷款专营机构，强化专项支持，争取每年给予一定的授信额度。同时，要推进农村信用评价体系建设，开展农村产权价值评估业务，加快实施普惠金融工程，并不断提升农业保险的覆盖面和渗透度。

创新长效生态保护动力机制。必须探索建立量化环境成本、体现青山绿水价值的制度，建立地方政府考核奖惩的制度体系，激励和倒逼这些县（市）真正走上绿色发展、科学跨越的道路。为此，要加快完善生态补偿机制，在全省建立起污染物排放收费和资金转移支付政策，探索资源有偿使用、碳盘查、碳排放、森林碳汇交易等市场化生态补偿模式。要建立健全与污染物排放总量挂钩的财政奖惩制度、与出境水质和森林覆盖率挂钩的财政生态补偿制度。同时，还应尽快优化完善对重点生态功能区县（市）的专项考核体系，鼓励发展生态经济，推动生态富民和绿色发展。可以鼓励这些县（市）同步开展新型城市化的特色化考核体系，真正建立起生态保护与城市发展双径并行的地方考核机制。

推进重点生态功能区的城市化发展，必须突出“约束性发展”主题，即在县域生态保护的总体框架下，推进城市可控性有序发展，重点从城市空间开发边界、开发强度、产业准入三个视角建立约束规则，避免城市无度扩张

作者单位：浙江省发展规划研究院