组织法视域下的西方国家行政体制比鉴

● 杨 广

（作者系中央编办一司副处长）

近日，幸得应松年教授和王龙江司长主编的《美英德法日行政体制与组织法研究》，读来颇有收获。

一、“三权分立”还是“议行合一”

印象中“三权分立”的思想早已植根于西方国家，但是仔细观察却发现，只有美国联邦机构贯彻了“三权分立”的原则，总统与国会由选举产生，相互制约；英德日均实行“议行合一”的议会内阁制，内阁由议会产生，对议会负责，立法权与行政权未完全分离；法国实行二元领导体制，民选的总统与由议会多数党领袖出任并受议会约束的总理在行政权内相互制约。

在地方层面，五国政府中实行“议行合一”的似乎更多，既有绝对“议行合一”的英国地方委员会制，民选的委员会除了行使立法权还直接行使行政权；又有相对“议行合一”的美国市县经理制，民选的议会聘任一位不具有政治性、受过专业训练、有实践经验的市政专家为经理，根据议会授权行使行政权。当然，也有一些国家地方政府实行“议行分立”，如日本的议会市长制，议会与地方长官分别由选民直接选出，分别行使立法权与行政权并相互制约。

二、多样的内阁

在美国，内阁只是总统的决策咨询机构，宪法中也无规定。而在英德日，内阁则是决策的核心，在宪法中也多有明文规定（英国除外）。当然，英德日内阁的集体负责制，是以内阁首脑为核心的，不是完全意义上的集体决策，而实行委员会制的瑞士联邦政府才算是纯粹意义上的集体负责制。

即使同样实行以内阁首脑为核心的集体负责制，英德日内阁的内部议事决策程序也不一致。有的采取完全协商一致的决策规则，如英国；有的采用多数表决的决策方式，如德国；有的则正在从“一致同意”向“多数同意”转变，如日本。就外部关系而言，英国还要求大臣对外必须公开支持内阁做出的所有决定，日本则不允许有不同意见，德国内阁财政部长、司法部长、内政部长等部分成员却可就特定问题明确表示异议。

在法国，内阁会议由总统主持，且不采用投票表决的方法决定待议事项，内阁事实上成为总统的咨询机构和执行机构，这与美国类似。但与美国不同的是，法国设有总理，内阁会议由总理召集，且在必要时总理也可以根据总统的明确授权和既定的会议议程主持会议，对重大决策有创议权，对日常事务有决定权。

三、“大”与“小”

“小政府、大社会”喊了很多年，但事实果真如此吗？历史地看，五国公务人员数量总的变化趋势是扩张的，尽管在不同发展阶段有过反复。

“小政府”难以从理想变为现实的根源在于政府职能的不断扩张。在经济领域，受凯恩斯主义的影响，国家对经济干预的范围在扩大；在社会领域，受福利行政思潮的影响，政府在教育、医疗、就业、住房、社会保障等方面的职责不断加强。

但同时行政机构的数量却没有较大变化，内阁部门基本保持在10至20个左右。这是为什么呢？原来各国普遍在推行“大部制”。大部制既有好处也有坏处，好处在于可以高视点、宽视野发挥政策功能，坏处在于可能有损行政的透明性，部门间的交涉变成了内部机构之间的交涉。鉴于此，为扬长避短，大部制要遵循三项原则：一是职责统合，将相关相近职能整合到一个部门；二是避免利益冲突，价值相反、政策目标相对立的职责尽可能由不同部门承担，以免内部协调引发一个价值取向完全淹没另一个价值取向的问题；三是大体均衡，部门之间在规模大小和权限方面要尽量保持均衡，避免个别部门权力过大甚至凌驾于其他部门之上。此外，大部制还要辅之以信息公开，以减少内部行政过程不透明带来的弊端。

四、决策权、执行权与监督权分离的尝试

决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调是一种理想状态，必须以决策权、执行权与监督权的适度分离为基础。那么，这三种权力是否可以相对分离呢？五国进行了实践尝试。

在执行权的分离方面，英国政府自20世纪70年代以来，成立大量执行局，这些执行局以框架协议的形式受到主管部门的监督控制，且没有独立的法人身份，需以主管部门的名义行使职权，但在职权行使、人员管理和预算上都有很大的独立性，在机构层面初步实现了决策权与执行权的相对分离。在监督权的分离方面，德国设有独立于联邦政府的联邦审计院，独立实施财政监督，向议会报告审计结果，只受法律约束，不受行政机关的干预。日本设有会计检查院，在财务、人事上均具有相对独立地位，主要从正确性、合规性、经济性和效率性四个方面进行会计检查。日本还设有在形式上处于内阁之下，但在职权行使、预算等方面具有很强独立性的人事院，其下设的国家公务员伦理审查委员会负责对公务员违反伦理行为的监督审查和处分。

五、地方分权的趋势

基于经济发展、政治民主化、行政效率提高的需要，五国都在不断地向地方下放权力。

英国不但向闹独立的苏格兰放权，也向威尔士、北爱尔兰放权，下放权力的内容也各不相同，对威尔士的权力下放集中在行政权，对苏格兰和北爱尔兰的权力下放既有行政权也有一定的立法权。法国近年来也开始经由两个渠道向地方下放权力：一是将中央各部门的一些权力集中下放给中央政府派驻地方的专员；二是允许地方领土单位选举产生议会及议会主席（兼任地方行政首长），并根据地方自主管理原则向其让渡权力，地方领土单位在法律规定的限度内享有独立于中央的决定权。中央向地方派驻的专员与地方行政首长相对独立，任何一方出现越权行为，另一方均可通过向行政法院提起诉讼予以纠正。日本近年来先后出台《地方分权一括法》和《地方分权改革推进法》，向地方转移部分权限，并将中央对地方事务的干预法定化。

六、行政组织法定

行政组织法定来源于行政法的法律保留原则。所谓法律保留首先是指行政行为的法律保留，即行政行为不但要合法或者不违法（法律优越原则），还要有法律的授权，即法无授权不可为、法有授权必须为。从行政行为推广到行政组织，行政组织的法律保留在广泛意义上意味着行政机构的设立、变更需要由法律规定，行政机构的职权、责任需要由法律规定。当然，这里的“法”在广义上还包括政府制定的法规、规章等。西方五国行政组织是否法定及其法定程度不大一样。

日本和法国行政组织法定的程度较高。日本行政组织法较为完善，关于行政组织的设立及其职责一般由国会制定的法律规定，但近年来也有变化，内阁制定的政令、省厅制定的省令和训令等也可以做出规定。法国的行政组织问题基本由法律调整，出现纠纷通常采取向行政法院起诉的方式解决。德国联邦政府行政机构一般由总理及内阁成员通过制定章程等形式进行组织。美国联邦政府行政机构大多依据国会的特别法设立或撤销，一些总统办事机构则依据总统行政令设立。英国的行政组织法定化程度最低。在内阁部的设立，部分是历史形成的，部分则由法律设立；在内阁部的调整上，首相及内阁拥有广泛灵活的权力和空间，可根据需要频繁变动；而执行局的设立则仅依据框架协议即可完成。