全面推行清单式管理与服务促进法治政府和服务型政府建设

● 许 勤

（作者系深圳市市长）

推行政府权力清单制度，是党的十八届三中、四中全会提出的全面深化改革和推进依法治国的重要内容。在新一轮地方政府职能转变和机构改革中，深圳市委市政府按照中央的要求，坚持改革创新、先行先试，全面推行清单式管理与服务，努力打造政府管理服务的“深圳质量”，加快建设法治政府和服务型政府。

一、推行清单式管理与服务是促进政府治理能力现代化的重要内容

清单式管理与服务，是将政府部门各类职权事项和运行流程、环节，通过目录清单形式予以明确列举，并向社会公开。其实质是对政府行为的规范与约束，有利于推动政府职能转变，也有利于推进政府依法管理经济社会事务，依法公平提供公共服务，是政府的“自我革命”。

（一）推行清单式管理与服务有利于更深层次推进政府职能转变

按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”、“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”的要求，深圳围绕“依法全面履行政府职能”的目标，理顺政府与市场、社会的关系，全面推进政府职能转变，对转变后的政府职能，逐步编制行政审批、购买服务、监管标准等系列目录清单，明确政府部门职责事项“家底”和职责边界，推进政府事权规范化，有针对性地解决政府职能越位、缺位、错位问题，以“清单革命”促进政府的“自我革命”。

（二）推行清单式管理与服务有利于促进建设法治政府

深圳是全国第一个建设法治政府的试点城市。已率先制定实施了法治政府建设指标体系。在此基础上，深圳推行清单式管理与服务，依法依规编制并向社会公开各类管理与服务事项目录清单、权力运行流程图，这是落实“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”的具体形式，对政府部门进行“合理限权、规范用权”，有利于解决一些政府部门存在的自由裁量权不规范、办事环节多、办事程序不明晰等问题，有利于打造职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的一流法治政府。

（三）推行清单式管理与服务有利于更好地接受社会监督

在编制各类政府管理与服务清单过程中，深圳围绕“五个结合”，即将清单编制与推进简政放权相结合、与强化工作责任相结合、与理顺事权关系相结合、与规范办理流程相结合、与突出廉政风险防控相结合，进一步明确部门责任，全面推行规范化、标准化建设，规范权力运行，不断提升政府管理与服务质量。同时，对外公开政府各部门的权力范围、职责分工、办事流程、权利救济渠道等，促使部门更自觉地依法依规履行职责，也为社会公众监督权力运行搭建了平台，全面加强行政权力的社会监督。

二、推行清单式管理与服务的思路和主要做法

对政府部门必须承担的事项，深圳按照从源头受理到办理结果、从静态事项到动态运行、从部门审批到整体联动全方位全过程系统设计目录清单，形成层次清晰、链条完整的清单体系，不断提高政府管理服务水平。

（一）编制政府部门权责清单，积极打造法治政府

法治政府要求政府依法依规行使权力，不得滥用权力，真正把权力关进制度的笼子里。深圳积极开展清理行政职权、编制权责清单工作，将权力清单与责任清单有机结合起来，在一张清单中一并体现，把“法无授权不可为”、“法有规定必须为”的要求落实到位。将行政职权划分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等十种类型，在市、区、街道三级全面编制政府部门权责清单，积极构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的地方政府部门职能体系。一是彻底清权。依法依规全面清理各部门所有职权事项，每类职权事项制定一张目录表，每个职权事项制定一张登记表，通过“两张表”，使得部门真正实现职权事项底数清、法律依据清、运行流程清、实施主体清、履职责任清。二是大力减权。加大简政放权力度，进一步取消、转移、下放、整合一批职权事项。如对于资格资质类的事项，除已全面落实国务院明确转移的事项外，还将测绘领域单位资质证书颁发、技术人员作业证书核发、档案专业技术职务评定等事项转移至相关学会（协会），发挥社会组织自律管理的作用，实现政府权力的“瘦身”。同时，进一步压缩办理环节、缩短办理时限、减少申请材料、降低审批（受理）条件，市政府部门共有316个职权事项减少了办理环节386个，394个职权事项减少了办理时限3591个工作日，330个职权事项减少了申请材料348份。区级政府推进多项改革措施，如为初婚初育户籍居民办理结婚登记时，同时办理计划生育服务证、准生证和孕期检查证，提供结婚证颁证、婚前优生健康检查和孕情检查三项便民服务。三是依法限权。明确行政职权实施机关“事前、事中、事后”三个阶段应承担的工作职责和法律责任；针对行政处罚自由裁量空间较大、违法实施后果较严重的情况，以同类情况同等对待为原则，明确、细化实施部门每一项行政处罚事项的具体裁量实施标准，有效规范自由裁量权。给每项行政职权编制一张权力运行流程图，查找出重点环节、承办岗位可能存在的廉政风险点，评定并标示“高、中、低”风险等级，有效提升防控措施的针对性、准确性。四是公开晒权。2014年11月以来，将各级政府部门保留职权的事项目录表、事项登记表、运行流程图在政府网站公布，让权力在阳光下运行，社会公众可以详细了解每个职权事项的法律依据、条件、材料、时限、运行流程等信息，使权责清单成为社会公众办事的“说明书”和政府部门依法行政的“承诺书”。

（二）编制行政审批事项清单，着力简政放权

自1997年以来，深圳已先后开展了5轮行政审批制度改革，每轮改革后都将取消和保留的审批事项目录以政府令的形式予以公告。2013年3月，为进一步健全审批事项管理，强化目录清单的效力，制定并颁布了《深圳市行政审批事项目录管理办法》，明确和规范了增设、减少和调整审批事项的条件、程序，严格合理动态调整审批事项，推进行政审批走向制度化、规范化和法制化。目前，市级保留的行政审批事项共347项（市级保留事项227项，承接的上级委托或下放事项120项），数量上已很精简，真正做好了审批权的“减法”。同时，政府各部门保留行政审批事项目录已全部公布，并进驻网上办事大厅办理，由电子监察系统实行实时监控，实现了“目录外无审批”。目前正全面清理非行政许可审批事项，清理完成后，也将以清单形式予以公布，杜绝以“非行政许可审批”之名行“行政许可”之实的现象，彻底消除审批管理“灰色地带”。

（三）试点编制监管清单，强化事中事后监管

坚持一手抓简政放权，充分发挥市场机制作用，一手抓事中事后监管，依法全面履行政府职能，妥善解决好“放”和“管”的有机衔接。2013年3月，深圳启动了商事登记制度改革，商事主体登记更为便利，但对政府监管提出了更高要求。截至2014年底，深圳市新登记商事主体801772户，同比增长57%。如何对各类商事主体加强监管，已成为政府职能转变的重点。一是针对每个监管事项制定专门监管办法。全市25个涉及商事主体监管的政府部门，共制定了101项商事登记制度改革后续监管办法，明确各项监管标准和操作规则，形成了覆盖全部商事主体行政审批事项的监管制度体系。如市食品药品监管局制定的《餐饮环节食品安全监管实施办法》，列明了与餐饮服务监管相关的审批权与监管权、监管依据、具体监管职责及其分工、监管形式、监管频度、现场检查的主要内容、监管措施和手段、监管程序、保障措施、法律责任等内容目录，实现对商事主体和行政执法人员的有效指引和监督。二是健全完善监管标准。对国家已颁布强制性生产经营活动标准和产品（服务）质量标准，通过制定监管清单的方式，更为有效地规范和强化对生产经营行为过程及其结果的日常监管，全面落实市场主体行为规范责任、部门监管责任和属地政府领导责任。同时，推动相关部门、行业组织以准入标准、市场和社会主体行为活动标准、对市场和社会主体相关行为活动产生的结果评价标准等方面的内容为重点，健全完善监管标准体系，形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的监管新格局。

（四）编制购买服务清单，激发市场和社会活力

深圳积极探索社会组织“去行政化和垄断化”、直接登记管理制度改革，加大力度扶持社会组织发展。据统计，截至2014年12月，全市社会组织已达8241家。在社区服务、社会工作、教育、医疗卫生、残疾人服务、文化、体育、社会治安等领域，政府都积极向社会组织购买服务，2009年就以清单形式将69项事务性职责转由社会组织承接。

为进一步扩大购买服务范围，2014年，深圳出台了政府部门转移职能清单、政府购买服务清单、具备承接资质条件的社会组织清单三张目录清单，在公共事业发展和公共资源配置领域引入竞争机制，明确“凡属事务性管理服务的，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，有序引导社会力量提供公共服务，不断拓展社会组织发展空间，努力形成政府与社会之间协同联动、良性互动的格局。同时，为提高购买服务资金使用效益，规范购买服务操作，深圳健全政府购买公共服务制度，对项目申报、预算编报、信息公开、组织实施、签订合同、支付经费、过程监管、成果验收等环节都作了明确规定，实现对购买服务的全流程监管。

（五）探索推行“负面清单”管理模式，营造公平竞争市场环境

深圳在投资领域探索推行“负面清单”管理模式，进一步降低准入门槛，促进各类市场主体依法平等进入市场，公平参与市场竞争。一是以“负面清单”的管理理念，对社会投资项目实施目录准入指引，合理引导企业投资预期。进一步缩小核准范围，市级权限内的鼓励和允许建设类项目全部实行诚信备案，取消备案前置条件，并实行全流程网上申报、网上办理、网上反馈和网上出证，降低企业行政成本。制定社会资本进入特许经营领域的具体管理办法，对具有一定投资回收能力的公共资源开发利用项目实行竞争性配置，通过市场竞争的方式确定项目投资主体，逐步杜绝企业投资的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”现象，提高企业投资自主权。二是制定政府购买服务的负面清单，将不属于政府职责范围的服务事项、应由政府直接提供的履职服务事项和政府提供服务效益明显高于市场提供的事项，列为禁止购买目录。三是结合前海深港合作区大开发大开放的实际，在外资领域实行“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式，最大程度地简化准入程序，并进一步放开港澳投资者在前海投资服务业的准入限制。

深圳将积极建立健全相关清单管理制度，实现对各类清单的及时公布、动态管理和深度应用，逐步形成清单式管理与服务体系，加快推进政府职能转变，打造法治政府和服务型政府，为深圳经济特区大力发展湾区经济、建设21世纪海上丝绸之路桥头堡，在新常态下实现更加开放、更高质量、更可持续发展提供保障。