论公权力的规制

王 群

（西南政法大学 法学院，重庆 401120）

一、现状反思：规制抑或妥协

现代政治文明发展史反复为人类揭示了这样一条亘古不变的道理：绝对权力必然导致绝对腐败，权力必须要制约，否则必将演变为灾难。但对于权力如何规制，则呈现迥异的探求之道。

（一）权力制衡权力还是权利制约权力？

孟德斯鸠曾在其代表作《论法的精神》 里谈到：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一机关之手，自由也就不复存在了”[1]权力如果不受制约，自由也便不复存在,于是乎倡导用权力来制约权力，通过权力之间的相互制衡，限制权力的恣意和专横，比如立法权和行政权的分离与平衡，以此解决权力滥用，避免权力暴政的乱象。但是，随着时代的发展，特别是市场经济新常态的出现，迫切需要高效的政治决策，以便为瞬息万变的市场行为作出有力和快速的反应，解决市场不灵敏等一系列的问题，毫无疑问，高效的政治体制构建是市场经济的内生性需求。权力制衡权力固然有利于解决权力过于集中的问题，但其效率低下也广受诟病，影响决策的及时传导，不符合市场经济良性发展的需要。自启蒙运动以来公权力相互制衡理念开始面对公众对其考验和质疑，于是乎，基于代议制民主基础上的进一步延伸，用权利来制约权力逐渐成为人们解决“权力任性”问题的又一条规制路径，即通过立法等法律活动来确立公民权利，赋予公民权利，希翼通过公民权利的积极履行来抵消强大公权力滥用的困扰，让权利来监督权力，使得权力不敢肆意妄为，同时，也能解决因为权力相互制衡方式所引发的效率低下的弊端，适应市场经济快速发展的需求。然后，权利来制约权力的模式勾勒出来的政治理想固然美好，但现实却颇为骨感，因为，在长期的政治实践中，人们逐渐发现公民权利虽然可以在法律中得以广泛的确立，但在权利制约权力机制的启动力量上，人们缺乏足够动力，特别是公益诉讼制度并未在我国立法中广泛确立起来，影响了权利制衡权力的实际效用，在权利内容上，这种宽泛意义上的权利并不能深入权力运行的末梢，无法洞察权力运行背后及其运作的轨迹，又何谈对公权力实施有效的规制呢？

（二）运动式限缩权力还是平和式规范权力？

在对公权力规制路径的选择上，长期以来存在以下两种主要的思想范式。首先，运动式限权，即由适合的主体通过轰轰烈烈的运动模式，制造示范效应，扩大“蝴蝶效应”的效应圈，从而对公权力出轨保持长期的高压态势，使其不敢肆意妄为；其次，平和式限权，即通过对公权力的持有者进行循序渐进的道德教化和行政伦理倡导等平和式的方式来规范公权力。[2]长此以往，有利于公权力的持用者对权力保持必须的关于道德和伦理的警戒，以便不敢也不能去滥用权力。显而易见，无论是运动式限权还是平和式规范权力这两种模式都各有弊端，就运动式限权而言往往注入过多政治性因素，且不可持续，当激情超越了理性，势必会对公民人权保障带来侵害。同时，运动式限缩公权力还容易引发对公权力不恰当挤压，导致公权力因为害怕“作为”而不作为，即所谓的“懒政“现象。平和式规范公权力路径又有点温水煮青蛙的意蕴，该严不严，宽严失当，对国家公权力滥用较为普遍，现有规范规定缺失并执行不严，平和式规范公权力实为对腐败的纵容，最终会带来无尽的危害。

二、路在脚下：沉吟抑或前行

由上文观之，在对公权力规制策略上，无论是权力制衡论还是权利制约论，在对公权力规制路径上，无论是运动式治权还是平和式劝权都存有显而易见的弊端。要实现“两个一百年”的奋斗目标，要求我们必须把权力关进制度的笼子里，使官员不能腐，不敢腐，不想腐，构建权力新生态，实现政治新常态。那么我们必须找到符合中国特色的公权力规制路径：那就是公权力规制的治标和治本结合，通过有效的治标制度的设计，从而为对公权力在根本上解决做好时间和对策上的准备。

（一）公权力治标式规制

1.强化公权力的实体监督

首先，优化监督主体，完善衔接制度。当前，我国对公权力监督主体的制度设计，呈现多元化特点。比如在对公权力监督主体的制度设计上，应既有体制内监督，包括人大、检察院、审计机关、监察部等法律监督主体甚至包括纪委系统内部的党纪监察主体，也应有体制外监督，比如媒体监督、群众监督等。多元化的监督主体虽然表征为人人都有权监督，但在实践中基于经济学的“搭便车”理论，而又使得任一监督主体把监督的希望和职责寄托在它处，自身无所作为，最终让公权力陷入无人监督的怪状，权力的腐化堕落也就便一发不可收拾了。因此，强化公权力监督，首要的是对公权力制度的主体上做进一步优化，细化主体监督职责，权责统一，共享主体监督内容，进一步完善主体间监督衔接和延伸的制度。如体制外媒体监督曝光的公权力滥用内容，体制内监督主体要不要回应，如何回应，当前，制度设计并无强制性规定，所以实践中体制内监督主体仅仅存在官德上的回应义务。很明显，没有常态化的监督主体衔接制度，弱化了对公权力的控制，有效的监督品质也就更无从谈起了。

其次，细化内容，构建一体化监督模式。当前，我国对公权力监督内容设计，重点都放在了对公权力违法乱纪事后的惩处上，希望通过对公权力的惩处实现对潜在权力滥用者的警戒，实现腐败预防目的。行政实践中，公权力存在产生、决定、运用、效果等系列权力链，高效的监管应该是对公权力整个权力链进行控制，而不仅仅停留在只强调事后的监督。从微观层面来看，对公权力一体化监督模式关键在于细化监管内容，只有在细节处才能更容易捕捉到权力滥用的影子，因此要在权力末梢的运用上加大监管惩处的力度，否则权力监督永远只停留在文件中，传播于口号里，根本不可能得到实际的执行，更谈不上恰当的规制了。比如实践中，有些行政机关在利用公权力进行决策的时候，喜欢搞一言堂。在一些大是大非问题上也会和稀泥，在一定程度上损害了制度的权威性，甚至引发严重的政治后果。如此看来，着重于公权力运行细节的监督是多么的必要和深远。同时，针对党内纪律监督和国家法律监督，如何协调双方关系也要进一步厘清，比如纪委的双规制度在刑事诉讼法范畴内的合法性解答的问题、正确协调党内法规和国家法律在内容上对公权力的一体化监督也是法治政府实现的若干重要议题。

2.严密公权力的程序控制

程序是法律的生命，没有合法程序就没有合法的结果。任何权力都有潜在扩张滥用的倾向，对其有效的程序控制具有特殊意义，有利于其从内在恶走向外在善，实现程序理性。就我国公权力的程序控制而言，要特别注重公权力运用时的合法性与合理性审查，积极推行政府法律顾问制度，让政府公权力决策无论在程序还是实体上都必须接受法律的“把脉”，确保公权力在法治的轨道上运行。同时，设置对公权力运用行为重大决策终身责任追究和责任倒查的启动程序、评估程序、处理程序。总而言之，没有经过合法与合理程序过滤的公权力运用都是非法的，不能发生任何效力。严密公权力的程序设计，可以把任何公权力滥用的的冲动纳入到程序规范的视线范围内，从而实施公权力的程序控制，有助于社会主义法治的完善。

（二）公权力治本式规制

解决公权力滥用的根本路径是社会主义法治的确立，核心是确权和透明。确权又称权力的明确性，按照科斯定理，当权力是明确的并存有边界，那么，无论在开始时将权力赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现行政资源配置的效果最优。我们要按照确权和制衡的原则进一步完善包括行政许可法在内的法律法规。如果市场能解决的就交给市场，市场不能解决的优先行业自律，行业自律不能解决的才交给行政权力，减少权力寻租空间，当权力不得不行使时，就要做到权力的确权和受到监督。[3]阳光是最好的防腐剂，当公权力都是必要的并且是透明的，就能够减少权力寻租的空间，在本质上解决权力滥用甚至腐败等顽疾。

同时，实现公权力规范使用还要特别注重现代行政伦理与我国文化传统的结合。党的十八届四中全会决定明确提出“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”公权力的规范化是社会治理的重要组成部分，我们固然要对公权力以现代行政伦理为依据进行规范和梳理，但乡土伦理的运用无疑会使我们对公权力规制增添新的活力因子，使得权力治理更接地气，更加有效。比如德主刑辅思想、伦理教化等思想的熏陶。从而避免一味强调对公权力的打压，导致过犹不及，给我们法治事业带来伤害。

三、结语

党的十八届四中全会决定指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”很明显，法治政府的核心是法治权力，特别要做好对公权力的规制，把权力真正关进制度的笼子里，如此一来，方能助益权力的有效使用和依法治国。

[1]孟德期鸠.论法的精神[M].陕西:陕西人民出版社,2001.184-195.

[2]刘祖云.行政伦理关系研究[M].北京：人民出版社,2007（5-7）.

[3]王群,李畅.试论我国单位犯罪刑罚制度的重构[J].湛江师范学院学报，2014，（4）.