社会治理：多元发展及其现代化

汪毕文

（上海师范大学，上海 200234）

党的十八届三中全会指出，实现全面深化改革的总目标是：推进国家治理体系和治理能力的现代化。“治理”一词在党的中央文件中首次提出，并在 《决定》 全文中对创新社会治理予以重点阐释，成为社会关注的一大热点和亮点。《决定》 全文总共出现16种治理的构词方式，其中“社会治理”占30%以上（见图一）。文中提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增强和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制。”[1]在从“管理”到“治理”的转变中，社会组织的重要地位和作用被放置于空前的高度。这将是实现国家治理体系和治理能力现代化过程中的关键一步。

一、从社会管理走向社会治理

图1 历届三中全会公报、决定提及“治理”次数

人类社会的权力关系经历了从统治到管理再到治理的发展之路。在资本主义萌芽前的传统社会，权力关系的核心是“统治”。那时的国家权力集中在少数统治者手中，并可以无限扩张。英国著名的思想史学家阿克顿勋爵曾说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”这种没有限制的权力进一步扩张，政府的触角伸向了社会发展的每一个角落，腐败也随之产生。伴随着工业革命的到来，资产阶级进一步发展，国家和政府的权力得到一定的限制，以“管理”为核心的权力关系成为主题。正由于政府拥有一定限制的权利和对应的责任，从而构建出了传统的“官僚制”结构，这种管理模式为人们的生产生活提供了良好的社会环境。直到20世纪后半叶，全球治理危机的逐渐出现和加剧，给世界各国的管理模式造成很大的威胁，形成改革管理方式的新挑战。“经济和政治日新月异的进展，复杂性不断积累，不断增多，这一切的确使我们超越了某种存在的域界。”[2]社会管理的学理地位和实践需求受到巨大的冲击，各国政府和专家学者也开始寻求适合社会发展的新理论。

关于社会管理暂时还没有统一的定义，《中国大百科全书（社会学卷）》 中对社会管理提出比较全面的定义，即社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。[3]另外，我国著名学者俞可平教授认为：社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理。[4]然而，当前社会组织虽然发展迅速，但由于在管理机制不健全、权利地位不平等的大背景下，社会管理的实际主体只能是唯一的政府。俞教授的定义比较客观地反映了当前中国实际情况，即社会管理中的政府忽视了社会组织和公民的力量与作用，而将其视作被管理的对象，从而造成社会中出现的政府与社会组织、政府与公众的矛盾加剧，甚至发生冲突，影响秩序的稳定、社会的和谐，也违背了政府“为人民服务”与“人民公仆”的本质和初衷。

20世纪末，在西方兴起一种新的权力构架理论——治理理论，它主张以分权的方式将集中于国家的权力归还社会。这一理论的提出被学术界认为是对传统管理理论的创新，是对过去社会管理模式不适应社会发展而产生的新的具有创造性的理念。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙认为：治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决定程序。[5]1995年全球治理委员会对于治理的定义具有代表性和权威性：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[6]从中可以得出：社会治理不仅是政府这样的公的组织管理社会事务，也包含私的个人和机构，即俞可平教授曾提出的社会治理不仅是政府对社会的管理，也是社会公众对社会事务的自治。这两个方面统一于一体，不可偏废其一。社会管理和社会自治是构成社会治理的主体，两者共同运行才能推进社会合理有序的发展。

从历史发展和专著文献中不难看出，治理的内涵外延很广，它有别于过去“统治”中存在的统治阶级对被统治阶级的阶级差别，也不同于“管理”中只依靠政府权力来发号司令。社会治理则依靠政府、市场、法律等组成合力，形成以政府、社会、市场、公民个人之间的多元良性合作和互动模式，从而实现公共利益的最大化。社会治理是更有效的社会管理，并以达到“善治”与新兴社会治理模式为目标。当前，社会治理已然成为国家发展和治理的关键，如何进一步处理好各社会主体之间的关系，明确各自的角色定位与职责所在，最终达到善治的目标，是今后很长一段时间所必须深化和发展的重要任务。

我国从2003年党的十六届六中全会，将“社会建设和管理”列入“五个统筹”之后，到2006年提出创新社会管理体制，再到2013年十八届三中全会提出“创新社会治理”，这十年来，可以称是中国社会管理发展的十年，也是党和政府越来越重视“社会建设——社会管理——社会治理”的十年。从社会管理到社会治理，虽一字之差，却是中国共产党执政理念和治国方式的重要转变。

二、构建治理主体多元新格局

改革开放30多年来，社会管理的模式随着市场经济的发展也在发生着潜移默化的改变。计划经济时代的“大政府、小社会”已经不能够很好地适应社会主义市场经济时代的发展要求。市场经济体制对政府体制的基本要求是政府小型化、效能化，即要求建立“小政府、大社会”的现代政治体制和“社会自治体制”。[7]十八届三中全会提出创新社会治理，将原有的创新社会管理转向创新社会治理，这可谓是国家治理新格局的又一创举。社会治理创新服务于建设新型社会体制的目标，一是由于经济体制改革已经取得了长足发展，提出了社会体制改革的要求，二是由于后工业化的压力使原先的社会体制不适应新的时代，提出了探索新的社会体制的要求。[8]在过去很长一段时间内，以政府为唯一主体的管理模式已经和当前经济社会全面高度发展的时代不相适应，政府也开始感觉到其唯一主体角色已不能担负起社会发展的重任，逐渐认识并承认社会力量在社会治理中的作用。社会治理主体的多元化已将政府置于多元社会治理主体一方的地位上了，即打破了政府在过去传统社会管理中的中心地位。因此，在国家建设服务型政府的进程中，政府开始逐步寻找属于自己的位置，以至于更好地服务社会。

从2011年2月，中央提出“加强社会管理与创新”以来，全国各地社会组织如“雨后春笋”般迅速发展，我国社会组织建设进入到一个新的发展阶段，政府对社会组织的管理也随之发生变化，产生了一些新的管理机构与模式。新时期以来，全国发生的重大事件中无不出现社会组织的身影，他们的参与为这些问题的解决起到了很大的作用，也促使政府机关逐渐改变对社会组织过去的偏见，重新审视社会组织，并对其进行合理的分类管理和定向扶持。据民政部统计数据显示，截止到2013年第四季度，全国在册登记注册的社会组织已将近54.7万个，其中社会团体28.9万个，基金会3549个，民办非企业单位25.5万个。[9]另外没有登记且开展活动的或以工商注册登记取得法人地位的社会组织预测约为300多万个。社会组织的迅速发展，使其成为推动社会发展的生力军之一，是社会建设不可或缺的主体部分，只有将社会组织也正式纳入社会治理的权利主体，才能为实现真正意义上的社会治理现代化夯实主体基础。另外，公民主体意识的逐渐提高使公众成为治理主体的趋势是不可逆转的。公民主体身份的确定，将更进一步地促进社会治理的发展。基于此，社会治理的主体呈现以政府、社会组织和公民个人的多元新格局。在这种现状下，需要构建以“合作共治”为基本特征的社会治理体系，才能使各主体实现真正意义上的角色转换，从而保证社会治理创新发展顺利进行。

图2 社会组织发展趋势

三、转换治理方式和运行模式

过去的社会管理模式主要是以政府为中心的管理模式，即所有的一切活动都必须坚持以政府的指令指示为主线，权力的运行方向总是呈现一种自上而下的层级式的“金字塔”现象。政府运用其所拥有的政治权威和权力向其他社会主体发号施令，并以“官僚制’ 模式对社会事务进行管理，这种管理模式的向度是垂直的、单向性的。而治理与传统的管理截然不同，它是一个兼有自上而下与自下而上，并平行运作的多维互动的过程。治理的主体包括政府、社会组织和公民个体，这些主体通过合作、协商、伙伴关系等以确立共同寻找的目标，并对其实施有效地共治。合作网络权威已逐步取代政府的政治权威成为社会治理的运行主旨，治理的权力运行向度是多元互动的。社会治理中，政府作为多元主体之一，与社会组织和其他主体是相互依存的。社会的开放性程度越高，多元治理主体间的相互依存度也会越高。[10]

在社会治理方式方面，政府正在从单一向度、发号施令的“全能型政府”体制中建立适时地退出机制，并向多元治理主体合作共治的互动模式转变。近些年来，社会组织的发展，并逐渐在社会管理中参与更多的服务和管理职能，发挥着越来越重要的作用。社会中存在着专业化、技术型的社会组织，它们在一些政府不具备相对技术优势的领域方面能够发挥其更好的作用，从而降低政府的行政运作成本，减轻社会负担，日益成为政府最有利的合作伙伴。再者，我国一些社会组织可以受政府授权去参与部分国际事务，避免某些不便于政府与国际组织或国家直接接触而产生的冲突或矛盾，从而影响政府在国际上的形象和影响力。这样既可以是社会组织有渠道、有能力走向国际化，也可以保证国家政府间的友好合作。

图3 社会组织发展趋势

随着政府与社会组织、公民之间的合作伙伴关系进一步确立和发展，治理方式也在发生着巨大变化。让社会组织及公民参与到社会治理中来而形成的多元互动的治理方式不仅打破了传统的“单向政治权威”的权力体系，而且也破除了“官本位”和“人治”色彩的传统权力体系，使法治成为社会治理体系的重要组成部分。没有健全的法制，也将没有建立在法制基础之上的有序的社会环境，更谈不上治理的发展。当前，社会治理的提出和逐步实践，进一步将传统的、刻板的社会管理方式和权力运行向度转变为适应社会发展需要的多维型、参与型、法治型社会治理模式。

四、转变社会治理内容与手段

社会治理的手段是指治理主体为了使社会达到某种目的而采用的方法和措施。马克思主义哲学原理揭示，手段的本质特征在于主体性、目的性、客观性和规律性的统一。[11]因此，社会治理手段的主体包含政府、社会组织、市场及公民个人，目的就是经过长期的治理使社会达到“善治”，即一种和谐的大环境。这既具有国家发展的历史客观性，也符合经济社会发展的规律性。

社会治理改变社会管理中“惟法不用”的理念，引入“情”和“理”，在情理法三者的交互中处理社会中的各项事务。“法”是情和理的基础，是国家制定或认可的，由国家强制力保证实施的，以规定当事人权利和义务为内容的具有普遍约束力的社会规范，情、理则可以看作是道德力量。俗话说：“无规矩，不成方圆。”因此，政府应当与社会其他主体共同参与制定适用于当前社会发展的法律法规，使国家各项事业在法的范围内合理、高效地运作。

“法”治和“情”治已然成为社会多元主体互动治理的主要方法或手段。然而，情感对社会有关主体之间互相运作所产生的效用，将在极大程度上改变对社会事务的判断与处理态度。情感的主观性和法治的客观性相互融合，可以催生出合理的治理运作方式。在客观“法”治与主观“情”治之间存在的是一个“理”治，它是为调和法与情的主客观矛盾而生的，是丰富社会治理手段的重要一环。社会治理中含有“理”治，即“以理服人”。在社会多元主体共治条件下，应当充分尊重和理解每一个主体，注意自身的言行，在运行过程中有理有据，循循善诱，才能为整个社会的发展形成有序、健康而稳定的风气奠定良好的基础。

从本质上来说，社会管理的本质是一种“调控”，即政府实施的政策措施以调节社会运行过程中所产生的一部分问题。在过去社会管理中，调控的手段主要为法规、行政命令、指示等，这种“调控”主要是政府在作为治理唯一主体的情况下采取的垂直向度的方式。由于管理主体的单一性，再加之调控的手段以政治权威和权力强制性执行，对社会其他主体造成极大的损害，不利于政府与社会之间紧张关系的缓解。但在社会治理中，由于主体的多元化、运行向度的多维化、参与调控主体的地位平等化，其本质发生了巨大的变化，由原来的“调控”转变为现在的“协调”。这种“协调”是多元主体之间以权利平等的身份共同协商处理、配合得当的方式。“协调”是正确处理组织内外各种复杂关系，为社会运转创造有利的条件和环境，促进目标的实现。协调的目的就是要减少矛盾，把损失降到最低的程度。

五、社会治理的效果与展望

传统的社会管理方式在过去几十年里有其存在的历史合理性，但随着改革开放的进一步发展，中国经济社会各领域都在发生着翻天覆地的变化。现代化的步伐正逐渐加快，国家发展日新月异，一些管理方式已愈来愈不适应社会发展的需要。在这种现代化附带而来的问题的影响下，政府的治理压力不断加大，已成为地方政府日常工作中日渐重视的主要工作内容。

从社会矛盾的数量上看，当前从中央到地方，各领域出现的问题和矛盾呈现“爆发”的态势，特别是地方政府在处理相关利益问题或矛盾时，由于考虑欠妥、操作不当，反而引发其他的社会矛盾，从而造成“小事件，大影响”，不仅增加了政府在处理社会事务时的巨大压力，同时也增加了政府的行政运作成本。

在这样的情况下，党和国家的执政理念再一次升华。2013年11月，十八届三中全会明确指出今后国家深化改革的总目标：推进国家治理体系和治理能力现代化。并重点指出了社会治理的重要性和意义。治理主体新格局的构建改变了以往政府唯一主体的状况，社会组织成为治理主体的一方，与政府和公民个人形成多元主体共同治理新态势。各方主体的加入，使政府的部分公共事务或公共服务职能转让给其他主体承担，这样势必能够使政府的治理压力得到分担，减少行政成本，提高公共服务的质量，从而有效地缓解现存的社会矛盾。在提供公共产品和公共服务方面，政府完全可以通过向社会组织购买来提供，一方面不仅可以使政府的负担减轻，也能够降低政府的行政成本；另一方面还可以让社会组织之间相互竞争，使公共产品和公共服务的质量得以保证，使纳税人享有高质量的服务。从而通过一种更为经济的“社会化”方式来达到社会治理的目标。例如对于慈善公益事业而言，虽然是政府社会管理职能的体现，但是其中的一些不涉及国家公共安全的慈善活动是可以由社会组织来组织实施更能够明显体现其活动组织之初所要达到的目标效果。

社会组织作为政府和市场之间的第三种社会力量，它们的作为树立了其和谐作用的形象，改善了政府、市场、公民之间的关系，增强了公民对政府的认可程度，使社会发展呈现和谐有序之势。同时，在一些地方政府的社会管理创新过程中，也时常借助社会组织的力量来治理调和社会矛盾等，从而提高“社会协同，公众参与”的程度，进一步实现地区的稳定，有利于和谐社会的建设。另外，在一些国家重大事件中，如“汶川地震”、“北京奥运会”、“上海世博会”等，处处都涌现着社会组织的身影，并发挥着重大作用。这些效果都是社会治理进程中所体现出来的。在未来的创新社会治理中，如何更好更有效地实现社会治理的现代化？ 笔者作出如下思考：

首先，在社会治理创新中应进一步提升政府的回应性能力。

社会组织之所以能够在政府和公民之间起到良好的协调和互动作用，回应性是其不可或缺的一个关键因素，是治理不同于管理的一个显著的特点。政府部门应当对公民提出的问题和要求作出及时的和负责任的回应，达到双方的有效互动，而不是单方面的提出和命令。在国家行政机关日益公开透明化的今天，相关部门更应当有所作为地、定期地、主动地向公民公开相关事宜，并征求意见，例如听证会、协商会等，及时传达政策意见和解释回答公民提出的问题。在治理理论中，其治理的终极目标是达到善治。善治的程度如何取决于社会治理体系中各方的回应性程度，要真正实现社会治理现代化就必须提升回应能力。社会组织作为中介组织，在收集政府和公民的观点意见上有其天然的优势。公民一般会主动向其所属或信任的社会组织表达其诉求和意见，这些组织对这些意见和诉求加以提炼汇总，然后同相关政府部门沟通，这将更好地让政府了解大部分公民的真实意见，有助于政府向社会作出及时、准确、负责的回应，进而有益于缓和公民与政府之间的矛盾。

其次，社会组织可以增强公民的政治参与程度。公民为其共同的利益诉求组成社会组织参与政治生活，这种集体参与政治生活的程度和效果远远高于公民个体。这一现象在当前的基层尤为突出。例如，基层中最重要的一级组织即村（居）民委员会，其主要的职责之一就是动员其成员积极参与县级以下人民代表的选举和村（居）委会的选举，让公民自主地选择最基础的、与其关系密切的管理者。

再者，社会组织业已成为社会改革、国家建设中最主要的生力军之一。在一些公共政策的制定过程中,一些专业性的学术研究团体和民间智库，会积极主动地参与其中，提供公共决策的咨询和参谋服务，充当政府的一部分智囊团作用，从而对政府决策产生重大影响，促使政府决策的科学化、民主化，法治化。在这样一个互联网技术高速发展的时代，网络虚拟社区或团体组织也通过各种合法的手段和方式发起网民的政策问题的讨论，激发网民的参与政治生活的热情，表达自己的看法与观点，让更多的人了解和关注身边的政治生活，以及其面临的公共决策带来的影响。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.11.

[2]米歇尔·克罗齐耶.法令不能改变社会[M].上海:上海人民出版社，2007：10.

[3]中国大百科全书(社会学卷)[M].北京:中国大百科全书出版社，2011.

[4]俞可平.更加重视社会自治[J].人民论坛，2011（2）.

[5]罗西瑙.没有政府的治理[M].江西：江西人民出版社，2001.

[6]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦:牛津大学出版社，1995:23.

[7]袁祖社，王晶.市场经济与中国特设色市民社会自治：社会权力的自助逻辑[J].内蒙古社会科学（汉文版），2001-9.23（5）.

[8]张康之，张乾友.公共行政的概念[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[9]民政部.民政部发布关于2013 年社会服务发展统计公报[ER/OL].中国社会组织网，2014.6.18.

[10]李慧凤.公共治理是余下的社会管理行为优化[J].中国人民大学学报，2014(2).

[11]吉林省教育委员会.马克思主义哲学原理[M].北京:高等教育出版社，1998 (7).