积极推进机关事业单位养老保险制度改革

● 董立仁

（作者系河南省委党校公管部副主任、教授）

党的十八届三中全会提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”，要“建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”。李克强总理在2014年和2015年的《政府工作报告》中都提出要加强“机关事业单位养老保险制度改革”。2015年1月3日，国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），提出了改革的目标和原则，确定了新一轮改革范围等内容。2015年4月6日，国务院办公厅印发了《机关事业单位职业年金办法》。该办法和《决定》都从2014年10月1日起正式实施。当前机关事业单位养老保险制度改革是一项完善社会保障制度顶层设计的新举措，也是切实贯彻“四个全面”战略布局的一项重要任务。

一、正确处理几个重要关系

2014年12月23日，国务院副总理马凯代表国务院向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，提出机关事业单位养老保险制度改革的基本思路是“一个统一”和“五个同步”。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解双轨制矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。目前，全国新一轮机关事业单位养老保险制度改革方案已经出台，如何顺利推进，在改革过程中规避各种矛盾，提前解决最可能影响改革进程的各种问题，是重中之重。

机关事业单位养老保险制度改革，是一项关系国计民生的重大事情，在改革方向、政策的制定、任务的执行方面都不能只顾眼前利益而不顾长远利益，要站在有利于国家发展大计的高度来考虑。因此，要处理好以下几方面重要关系。

一是处理好三个阶段人员待遇之间的关系。为实现养老保险制度的统一，机关事业单位养老保险制度改革要贯彻“老人老办法、中人逐步过渡、新人新办法”的原则，《决定》中规定了三个阶段人员待遇的不同处理办法和原则。然而，在实际工作中，“老人”的待遇可能随事业单位发展情况的改变而发生变化，尤其是单位出资的那一部分；“中人”虽然设置了过渡期，但存在已缴费和未缴费人员的个人账户如何结算、视同缴费如何计算等问题，可能存在不公平和攀比；“新人”无法从养老金计发办法中计算出自已退休待遇问题，无法预计退休待遇标准。因此，要处理好三者之间的关系，应以参保时间、工作年限、工资标准等来确定缴费和待遇标准。首先是“老人老办法”。在改革方案实施前已经退休的“老人”，退休待遇标准不变，从财政支付转为社保基金支付，财政每年按照上年度所发退休待遇总额的50%列支社保基金补贴，划入社保经办机构养老基金账户；其次是“中人逐步过渡”。在改革方案实施前已经参加工作的，从参加工作之日起到改革方案实施之日前可视同为缴费。从改革方案实施之日起开始缴费，实际缴费和视同缴费累计达15年，退休后按月领取养老金，养老金计发办法按企业退休人员计发，并按不低于按老政策计发的退休待遇标准给予过渡性补贴。原已缴费的个人，按照历年缴费额度划入个人账户或一次性结算给个人。“中人”是事业养老保险制度改革成败的关键，要研究合理补贴办法。最后是“新人新办法”。在改革方案实施后参加工作的，从参保之日起累计缴费15年，可按照企业退休人员养老金计发办法计发。为使“新人”支持改革，要明确退休待遇预期表。

二是处理好部门与部门之间的关系。机关事业单位养老保险制度改革涉及到纵向、横向多个部门。其中，财政部门就是最主要的部门之一。改革过程中，若没有财政部门的支持，改革经费就会滞后，经费不到位就可能会影响到各部门之间工作的开展进度。各地方职能部门尚需进一步理顺，工作协调难度大，如果各部门之间不主动协调，不主动解决问题，就会造成各自为政，最终导致改革停滞不前。因此，在推进机关事业单位养老保险制度改革过程中需要各级部门之间相互配合，共同处理遇到的各种问题。

三是处理好制度改革与社会稳定的关系。机关事业单位养老保险改革涉及到机关事业单位职工及其家庭的整体利益，若不能调整好这些利益，就会出现影响社会稳定的问题。这就要求在改革的过程中正确处理好新旧体制之间的关系，“新人”、“中人”、“老人”之间的关系，出台合理的措施，最大程度避免各种矛盾。因此，机关事业单位养老保险制度改革要从有利于社会发展、改革、稳定的大局出发，在改革过程中形成良性互动。

二、逐步拓宽基金筹资途径

一是提高统筹层次，建立四级财政补贴。目前，各地主要是县、市级地方统筹，统筹层次较低，导致养老保险基金调剂能力弱，抗风险能力低。各地的做法多是自成一体，拒绝接收外来人员，或接收条件较高，造成人才流动不畅，引进高端人才难。因此，要逐步取消县、市级统筹，确立省级统筹。在完善省级统筹的基础上，向全国统筹过渡，实现制度统一、缴费统一、待遇统一、调剂统一。同时，为提高养老保险基金的抗风险能力，强化各级政府责任，逐步建立中央、省、市、区四级财政补贴制度，按照全国上年度支付退休金总额的一定比例进行补贴，根据退休人数所占比例分配到四级财政，补贴资金进入统筹账户。

二是长远解决基金平衡问题，实现政企养老基金合并。2015年1月19日，在国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会上，记者提问到了各界担心的会不会出现机关事业单位养老保险基金“吃”企业养老保险基金的问题，人社部有关负责人也明确答复不会，提出了机关事业养老保险基金单独建账，基金分别管理使用的措施。但随着国家深化行政体制改革，勤政廉政力度加大，机关事业单位人员精减，我国机关事业单位人员数量正在逐步减少。因缴费人员的减少，事业养老保险基金储量得不到快速增长，与企业养老保险充足的扩面基础无法相比。而且，机关事业单位退休人员的退休金普遍较高，随着人口老龄化程度的加剧，社保基金消耗过快，若没有财政支持，无法确保长期发放。机关事业单位人员也是社会保险法中规定的单位职工，应实行统一的养老保险制度和政策，将机关事业单位养老保险基金并入企业职工养老保险基金，可能是长远解决基金不足的主要措施，也是解决各界提出的财政资金使用不公平的更有效途径。

三是加大基金投资运营力度，提高基金保值增值能力。我国养老保险基金的保值增值途径主要是银行固定存款、购买短期国债等，收益率较低，无法满足日益增加的退休金的需要。2001年，国务院颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部第12号），明确规定“社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。”2015年4月1日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议上明确指出“全国社会保障基金是保民生的重要资金来源。适当拓宽基金投资范围，分散风险，稳定和提高投资收益，实现基金保值增值，并为经济社会发展助力，符合人民根本利益”。因此，要真正实现养老保险基金的保值增值，在增加足够的基金来维持的同时，各级政府应多方筹措资金，按照国务院规定积极扩大基金的投资运营范围，得到更多的收益来壮大保民生的实力。

三、尽快完善相关配套措施

一是强化社保管理机构职能，为推进改革提供保障。首先，逐步实现养老保险管理机构的统一化、明确化。这是全国上下业务经办机构的整合与优化的关键。建议在国家层面设立全国的机关事业单位养老保险行政部门，负责政策顶层设计，制定统一的机关事业单位养老保险政策。将原各部门负责的社会保险管理职能进行整合，统一征收机关事业单位养老保险费，统一管理机关事业单位养老保险基金，统一发放机关事业单位养老金，统一经办机关事业单位的其它养老保险业务，做到政事分开。其次，管理机构实行垂直管理。机关事业单位养老保险制度改革后，将养老保险费用的征缴划归社保机构负责，将各地社保机构进行整合并垂直管理，确保社会保险部门能够按照法律规定公平公正地对待每一个用人单位，无论是机关单位、事业单位，还是企业单位。

二是落实管理机构的权利和义务。理顺机关事业单位养老保险管理体制，主要是理顺财政部门与社保经办部门在管理基金等方面的权利和义务。财政部门，一是加强养老保险基金的管理工作，努力实现基金保值增值，提高基金的支付能力；二是配合社保部门选择有利于参保人领取养老金的国有银行，按时拨付资金，确保及时发放；三是加大工作经费的投入力度，支持社保经办机构软硬件建设。社会保险经办部门，一是建立规范的管理制度。详细制定征缴、发放等规章制度，确保机构的正常运行；二是提高服务质量。加强政治业务培训，打造一支业务能力强、工作作风硬、服务观念强的经办队伍。

三是加大基金的征缴力度。养老保险费的征缴状况总体来讲是较好的，但欠缴养老保险费是一个比较严重的问题，如何追缴养老保险费成为各地社会保险经办机构的难题。尤其是一些缴费单位因破产、合并、分散导致养老保险费无法足额缴纳，造成养老保险费征缴难度越来越大。因此，社会保险法的出台使养老保险费征缴工作有了法律依据。机关事业单位改革后，单位应缴纳的基本养老保险费仍离不开财政拨款。由于是财政拨款，一但机关事业单位欠缴养老保险费该如何处理，人力资源和社会保障部门能否积极按照社会保险法的规定进行不折不扣的处罚，追究相关部门责任人的责任等。因此，要避免出现人力资源和社会保障行政部门在征缴时出现尴尬执法问题，应对机关事业单位养老保险缴费制度进行强化，制定严格的征缴措施，确保足额征收养老保险费。

四是严格退休待遇的支付制度。机关事业单位养老金的支付多数地区是由原单位发放，或是由主管人事部门发放，或是由社保经办机构发放。发放的机构不统一，导致了养老金的支付混乱，如发放时间不一致、调资比例差别大、选择银行服务质量低等。因此，机关事业单位养老保险制度改革后，要进一步强化退休待遇的支付制度，实行养老金社会化发放，统一发放时间，统一调资比例，统一国有银行发放，保障退休人员按时足额领到养老金。

五是加强基金的管理制度。养老保险基金的挪用现象在个别地区时有发生，由此造成的教训越来越深刻。1998年，财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局《关于印发〈企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定〉的通知》（财社字〔1998〕6号）规定了基本养老保险基金实行收支两线管理，财政部门开设社会保障基金财政专户、社会保险经办机构开设基本养老保险基金收入户和支出户。因此，机关事业单位养老保险应按照企业职工养老保险基金的管理模式，加强基金管理，实行收支两条线。

四、最终实现整个养老保险制度平衡

新一轮机关事业单位养老保险制度改革解决了多年来各界认为不公平的关键问题，将按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员全部纳入养老保险制度改革范围，从制度和政策制定上实现了顶层设计的统一。然而具体到各地区，如何做到整个养老保险制度的平衡，仍是一项重大的考验。

一是实现视同缴费和个人账户的平衡。新一轮机关事业单位养老保险制度改革规定了视同缴费年限，如果缴费和未缴费人员执行相同的视同缴费年限，缴费人员原来个人缴纳的部分如何处理，如果不处理将会造成新的不平衡。2015年2月15日，山东省人民政府出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》（鲁政发〔2015〕4号）作出了“对于各地统筹期间的个人缴费部分，除由财政代缴的外，原则上，改革前已退休人员自改革之月、未退休人员自退休之月一次性发放给本人。”的规定。然而，这项规定对于已缴费人员仍存在一定的不公平性，若职工在退休前转到企业或辞职后如何处理，没有具体的规定。未退休人员在退休前一次性发放，不如在改革时结算给个人，既减轻了改革压力，也将得到职工的积极支持。

二是实现退休待遇中单位补贴高低的平衡。新一轮改革实现了机关事业单位职工基本养老金社会化发放，也规定了“本决定实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金”。然而，各地区在实际操作中，由于经济发展水平不同，事业单位效益好坏不同，自收自支单位更加明显，好的单位养老金中的补贴就高，有的是合理规范，有的也不合理不规范，各地区、各单位之间存在一定的差距。因此，要合理解决该问题，得到广大退休职工的积极支持，改革顺利推进，应在发放合理部分退休待遇时，由所在单位每月将其发放的补贴部分缴存到社保经办机构，由社保经办机构管理和发放，若事业单位发生变化，应在变化前一次性注入最低15年的补贴部分，15年后由社保基金支付。

三是实现社会保障制度整体平衡。新一轮机关事业单位养老保险改革使养老保险顶层设计更加的公平、可持续，实现了制度上、机制上的平衡和统一，为未来构建整个养老保险制度体系打下了良好的基础。然而，要真正做到整个社会保险制度的平衡和统一，必须积极推进养老保险制度的改革，逐步将机关事业、企业单位、城乡居民养老保险进行并轨、统一，做到各种养老保险制度之间的合理转换、接续，解决各利益群体之间的矛盾，最终实现社会保障制度整体平衡和公平。