“区间征缴”抑或“强制足额征缴”

冯辉

内容摘要：《社会保险法》规定，养老保险等社会保险费实行强制足额征缴，试图改变养老保险费已经形成的区间征缴惯例。区间征缴模式与强制足额征缴模式具有不同的制度效应。在当前的现实国情下，推行强制足额征缴制将导致用人单位和劳动者的负担过重;形式威慑重于实质效果，损害征缴的公信力与权威;缺乏体制性支持和配套制度协同，激化社会不公和矛盾;对经济转型与产业升级产生负面影响并形成恶性循环。应在立法中明确区间征缴制原则，强化养老保险个人账户的名义做实并实现缴费与计发之间的精算平衡，增加政府投入并完善保险基金的资产管理，构建准确、有效的养老保险费征缴减免机制，并加强延迟退休、异地转续、社会化养老等配套制度的改革与协同。

关键词：养老保险费 强制足额征缴 区间征缴 个人账户权益 征缴减免

一、问题及其意义

养老保险是我国社会保险体系中最核心的部分。我国现行的养老保险因费率过高而一直饱受指责，特别是企业界多年来强烈呼吁要求降低费率以减轻用人单位成本。2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）也提出“适时适当降低社会保险费率”，显示出最高决策机关也认识到调整包括养老保险在内的社会保险费率问题的必要性。但也有观点认为，在现行征缴体制下，我国养老保险费在实际征缴中存在许多误差，名义费率和实际费率之间有较大差别。在整个社会面临的养老金给付压力日益增大的情况下，如果盲目降低名义养老保险费率会影响养老金的给付能力，从而引发更严重的社会问题。〔1 〕此外，我国实行现收现付型养老保险，同时又分设统筹账户与个人账户，劳动者在缴费阶段对个人账户并不具有实际权益，养老保险费缴纳与养老金领取之间并非直接关联，个人账户“空转”也引发劳动者对未来养老保险支付能力的担忧和质疑。可见，养老保险费率的调整，实际上牵涉整个养老保险费征缴机制以及整个养老保险体制的改革。

从养老保险费及其他社会保险费的实际征缴来看，根据1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称《征缴条例》）的规定，我国的五种社会保险（养老、医疗、失业、工伤、生育），“缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费”，但出于各种原因，这一规定在实践中并未得到严格执行。社会保险征缴工作由各地方完成，实践中“五险一金”（前述五种社会保险加上住房公积金）的征缴区间，一般为上一年本地职工月平均工资的60%至300%（具体费率税率各地略有差异），即社会保险费的征缴基准为上一年本地职工月平均工资，企业可以选择缴费的具体比例。但2011年实施的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）却明确规定了强制足额征缴制度。以养老保险费为例，《社会保险法》第12条规定：“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。”对于用人单位违反强制足额征缴义务的行为，《社会保险法》规定了明确、严格的法律责任，并且鼓励劳动者举报用人单位在缴纳社会保险费中的违法行为。强制足额征缴制度显著提高了用人单位的用工成本，也增加了劳动者的个人负担。从公开报道来看，《社会保险法》实施近4年来，强制足额征缴的落实仍然面临着严峻挑战，用人单位在养老保险费征缴上因发生违法行为而被处罚、特别是劳动者以用人单位违法缴纳养老保险费而举报的案例大量增加，客观上恶化了本就紧张的劳资关系。〔2 〕可见，如何正确定位《社会保险法》规定的养老保险费强制足额征缴制，并解决其在实践中遇到的问题，不仅事关养老保险费的有效筹集，还关乎《社会保险法》的公信力。

最后，在中国经济步入低速增长的“新常态”背景下，以养老保险费为核心的社会保险费已成为企业最主要且不断增加的刚性用工成本之一。可见养老保险费的征缴不仅事关民生，也与经济增长、企业生存及发展紧密相关。养老保险应是政府最重要的公共产品供给义务之一，《决定》提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”，“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度”，“完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率，研究制定渐进式延迟退休年龄政策，加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”。在各种社会保险中，养老保险占据了最主要部分，对企业和对劳动者的影响最大，也是政府面临的社会保险金给付压力的最核心部分。笔者拟以养老保险费的征缴机制为核心，从征缴机制以及养老保险体制改革等视角，对《社会保险法》推行的强制足额征缴制予以反思、解析并提出相应的完善对策，以期在人口老龄化的新形势下，为构建更加公平和高效、更有利于代际利益平衡以及政府、企业与劳动者之间利益平衡的养老保险制度尽绵薄之力。

二、“区间征缴”与“强制足额征缴”：不同征缴模式的制度效应差异

养老保险等社会保险费以及住房公积金的征缴，涉及许多技术性的规则与计算方法。不同征缴模式对于政府、企业及个人的差别化影响，从形式上看并不突出，需要通过具体的计算和对比才能显现。

比如，据上海市统计局发布的数据，上海2013年的职工平均工资为5036元。则按照上一年本地职工月平均工资的60%至300%，缴费基数的具体区间为3022元至15108元。2014年上海的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险与生育保险五大社会保险及住房公积金的劳动者（在前）与用人单位（在后）的费率依次分别为8%/21%、2%/11%、0.5%/1.5%、0%/0.5%、0%/1%与7%/7%。那么对一个在上海就业、月薪为11000元的劳动者而言，在足额征缴制下，个人要缴纳五种社会保险共1155元（总税率10.5%）、公积金共770元、个人所得税560元，合计2485元，即个人税后工资为8515元。而该劳动者的用人单位要缴纳的五种社会保险为3850元（总税率35%）、公积金770元。企业付出的用工成本为15620元（这也是该劳动者的实际税前全部收入）。劳动者共缴纳7105元（不含公积金为5565元），承受的实际税率为45.49%，不含公积金为35.63%。〔3 〕而在同样情况下，如果采取区间征缴制即允许用人单位选择具体缴费区间，比如用人单位选择60%的下限作为缴费基数，则个人缴纳的五种社会保险费共计317.27元（5036×60%×10.5%）、公积金为211.51元（5036×60%×7%）、个人所得税为560元，合计1088.78元。个人税后工资9911.22元。用人单位缴纳的五种社会保险费共计1057.56元（5036×60×35%）、公积金为211.51元（5036×60×7%）、企业付出的用工成本为12269.07元。劳动者承受的实际税率为19.21%，尚不及足额征缴模式下45.49%的一半。劳动者增加近1400元收入，用人单位在单个劳动者身上的成本减少近3400元。〔4 〕显然，区间征缴与强制足额征缴两种征缴模式存在着显著的制度效应差异，导致了目前以养老保险费为代表的“五险一金”在征缴机制的纸面规则与实践效果之间出现了显著不同。

从费用征缴对养老保险负担、养老保险成本的分配来看，由于我国实行现收现支为主导附加个人积累的养老保险模式，〔5 〕区间征缴制实际上是客观承认在费用征缴规则的制定上，养老保险费等“五险一金”将整个社会的养老成本、政府提供养老服务义务的一部分、在某些情况下甚至是主要部分，转嫁给用人单位和劳动者，且在具体征缴过程中因各种原因而不可避免地存在遗漏和误差。而强制足额征缴制则是不承认养老保险费的强制足额征缴带有减轻和转嫁政府负担的客观功能以及在征缴实践中发生遗漏和误差的客观现实，而突出养老保险等社会保险费征缴的法律强制性，将社会保险费变成了“社会保险税”。〔6 〕

从费用征缴对用人单位和劳动者的实际影响来看，区间征缴制的实质在于从制度上设置相应的机动空间满足实践需求，并构建相应的诱导机制促进用人单位与劳动者对征缴机制的认同。无论税或费，在实际征缴中均面临着“成本与收益分析”的客观约束。〔7 〕征缴的制度本质在于通过强制手段、集中性地从分散的组织及个人手中获取资金，这在客观上给征缴绩效增添了障碍。从管理的视角来看，征缴对象的主动遵从是减少征缴成本、提高征缴绩效的保证。对违法行为的惩罚虽然具有威慑作用，但其实际效果则取决于对违法行为的追究可及性。因此，税费征缴往往需要借助奖励、表彰等手段强化组织与个人的积极性，通过利益诱导减少征缴成本。区间征缴制的核心在于承认征缴中的遗漏和误差，并以此为基础在制度上预先留出相应的空间，以此避免强制征缴的机械适用。允许并鼓励用人单位和劳动者可以在一定区间内享有选择权，能够形成利益诱导机制，促进用人单位和劳动者对社会保险的认同。而强制足额征缴的实质在于拒绝采用利益诱导的方式，转而依靠法律强制力保障养老保险费的征缴，并通过对不足额征缴行为的惩罚来保障强制足额征缴制的实施。

从费用征缴面临的实际约束来看，区间征缴制更加符合目前不同地区和行业的参保水平参差不齐、不同用人单位及劳动者的参保诉求不一的实际情况。养老保险最突出的功能，在于由公共权力集中组织分散化的个人养老需求。而不同个体对养老需求的具体时间、内容、标准不同，自然产生差异化的养老保险需求结构。需求结构对参保人的意愿存在重大影响，而养老保险资金的主要来源是现在和未来受益人的缴费，这样就导致参保人的意愿对整个养老保险体系的规模和支付能力具有基础性影响。以此为标准分析，无论现收现支还是强制性的个人积累，实际上都属于以公共权力替代个人决策，通过公共行动组织个人需求。〔8 〕尽管近年来有关社会保险“费改税”的呼声不绝于耳，《征缴条例》和《社会保险法》对强制足额征缴制的强调也在以不亚于税收征管的力度强化养老保险费征缴，但养老保险费与已有的税种之间还是有很大差别。具体而言，税收的征缴尽管也针对差异化的个人，但是对于纳税人来说，政府征税之后提供的公共产品天然是抽象的，是针对所有国民的。所以，纳税人很难将自己的缴税与自己直接享受政府征税之后提供的公共服务紧密捆绑。但养老保险费则不同。个人缴纳了养老保险费，财产的直接损失或收入的直接减少是显性而直接的，《征缴条例》、《社会保险法》规定劳动者符合法定条件时可以享受的养老待遇是与缴费者个人的缴费义务直接捆绑的，这就导致劳动者会在缴纳养老保险费问题上形成强烈的个人成本与收益的对比。在现收现支的养老保险制度下，自己的眼前利益损失巨大，而未来的收益却处于不确定状态，自然会降低参保人的意愿和诉求。对于用人单位而言，既没有政府基于公共利益而组织养老保险的法定职责，也没有劳动者基于自身利益而缴纳社会保险费的意愿，完全是为了履行法律规定的强制义务。这种义务的履行将实实在在地转化为用人单位的成本，形成巨大的负担。可见，区间征缴制比较客观地考虑到了各个地区、行业在养老保险成本和收益上的差别以及用人单位、劳动者在履行缴费义务上面临的不同考量，与实践需要相符。而强制足额征缴制则否认上述差别，或者说拒绝在征缴制度上体现出这种差别，而倾向于通过转移支付、特别豁免等方式予以再分配和调节。

综上所述，区间征缴制和强制足额征缴制作为养老保险费等社会保险费征缴的两种基本模式，在实践中体现出比较明显的制度效应差异。总体而言，区间征缴制更符合养老保险的制度原理、征缴对象的实际需求以及征缴制度面临的宏观背景，尤其是在我国以现收现付型养老保险为主导、区域和行业之间经济发展水平差异较大、劳动人口流动比较频繁等现实国情下，实行强制足额征缴制会引发比较突出的负面作用。

三、养老保险费实行强制足额征缴制的弊端

评价一种法律制度的实际效果，不能简单地看其中规定的权利和义务是否得到落实以及落实的程度，而应基于制度的整体经济和社会背景，全面评价其综合性的社会影响。《征缴条例》和《社会保险法》规定的强制足额征缴制，其实质在于不顾经济、社会发展的实际情况和养老保险制度的现实国情，以法律强制力保障养老保险费的足额征缴，其弊端及负面效应主要包括以下方面：

（一）用人单位和劳动者负担过重，影响参保积极性和对养老保险的认同

目前，我国用人单位和劳动者个人负担的社会保险的五险总费率平均在40%以上，其中劳动者个人负担11%（8%的养老保险费、2%的医疗保险费和1%的失业保险费），用人单位负担29%（20%的养老保险费，平均为6%的医疗保险费，2%的失业保险费，平均为1%的工伤保险费和生育保险费）。与其他国家相比，据美国社会保障署提供的24个经合组织成员国（包括北欧福利型国家在内）的数据，雇主费率为18%，社会保障方案平均总费率为32%。根据对世界上127个建立了社会保险制度的国家情况的总体分析，全部社会保险费率在10%以下的有13个国家，占10.2%;费率在10%—20%之间的有43个国家，占33.8%;费率在20%—30%之间的有33个国家，占26%;费率在30%—40%之间的有26个国家，占20.5%;费率在40%以上的国家有12个，占9.4%。〔9 〕从现实情况来看，据调查，东北某市某企业2012年企业人工成本构成的第一大项目是职工的劳动报酬，占企业总利润的65.8%;第二大项目是社会保险费用，占21.8%（还没有计算应缴而未缴纳的社会保险费）。另据湖北省2011年对部分企业和私营企业从业人员的调查，被调查的130多名私营企业或灵活就业人员的年均收入只有21017元，年人均缴纳社会保险费达到7600多元，扣除缴纳社保费后，实际年收入只有13000余元，月均只有1000多元。〔10 〕

尽管理论界和实务界对这些数据的来源和统计方法颇有争议，但我国养老保险及其他社会保险费率总体偏高则是共识，也与实践中用人单位和劳动者普遍的切身感受相一致。过高的养老保险费率直接增加了用人单位与劳动者的负担，且从根本上损害了他们的参保积极性和对养老保险的认同。无论税还是费，面向分散性征缴对象的集中征缴的效果总是面临着征缴遵从度的制约。我国养老保险费征缴的低效率与形式上过高的费率密切相关。

（二）形式威慑重于实质效果，损害征缴的公信力与权威

养老保险的高费率以及强制足额征缴导致用人单位和劳动者负担过重，进而损害征缴遵从度的弊端，养老保险征缴部门不可能不知情。从理论上而言，如果没有替代性办法，面向分散征缴对象的集中征缴制解决征缴中误差或遗漏的办法，就是在形式上提高征缴标准，并以追究违法行为的法律责任作为强制力的形式保障。但这种“提高标准”和“强制保障”之所以只能称之为“形式上”的，是因为提高标准和强制保障的实际效果取决于执法机构是否能够严格落实。而受制于面向分散对象的集中征缴制在实践中的客观障碍，这种严格落实很难得到保证，由此形成了“法乎其上、见乎其下、得乎其中”的执法模式。

这种执法模式的形成，客观上与集中征缴制面临的实际障碍密切相关。但主观上也与养老保险费征缴的立法者、执法者认同和坚持“形式威慑重于实质效果”的理念具有根本关联。在这种立法和执法理念的影响下，强制足额征缴制呈现出规则与实践相脱节的显著弊端，不仅在事实上进一步降低了养老保险费征缴的效率，而且损害了征缴的公信力与权威。

（三）缺乏体制性支持和配套制度协同，激化社会不公和矛盾

一个制度要想充分发挥应然功能，除了其内容本身应科学、合理，也离不开整体制度环境的支持和其他配套制度的协同。强制足额征缴制之所以在实践中出现规则与实践脱节、征缴部门之所以被动坚持形式威慑重于实质效果的投机性理念，与养老保险费征缴缺乏体制性支持和配套制度协同密不可分。

一方面，之所以设置形式上过高的养老保险费率，在宏观体制上是因为整个社会的老龄化以超越常规预期的幅度加速，超越了正处于建设中的社会养老保险体系所能负担的能力。〔11 〕以现收现付制为主导的养老保险体系，实质在于“下一代人养上一代人”，所以不仅要满足已经退休和即将退休的劳动者的现实养老需求，而且必须在形式上展现出整个养老体系能够满足潜在的任何一代劳动者未来养老需求的能力。在任何一个环节上出现问题，都会影响社会对整个养老体系的信赖和预期。而要实现这种效果，客观上就需要源源不断并且具有持续增长能力的经费支持。只要现收现付为主导的养老体制不变，这种压力就会长期存在。解决办法只有两条路径：一是增加政府投入;二是提高征缴标准，包括提高养老保险基金的保值增值能力。在目前政府投入规模及其增长幅度有限、养老保险基金的投资管理能力与保值增值能力有限的现实条件下，提高征缴标准、坚持强制足额征缴制也就顺理成章。

另一方面，养老保险费的征缴制度客观上需要一系列的配套制度协同，否则就会在养老保险问题上引发不公平和矛盾。对于用人单位而言，由于单位已经不再承担劳动者退休后的直接养老义务，用人单位在社会保险问题上的义务就直接体现为其承担的缴费成本。而不同地区、不同行业、不同规模的用人单位对社会保险费率的承受能力不同，客观上需要差别化的制度安排。比如，允许一定的征缴区间以及明确、有效的征缴减免制度等。如果一律强制足额征缴，对成本比较敏感的用人单位必然会在巨大的压力和负担下以各种规避应对征缴。对于劳动者而言，特别是大量的流动性劳动人口，由于工作地点和退休地点基本上不一致，现收现付制为主导的养老保险模式将导致其个人在退休前所缴纳的费用与其退休后所获得的待遇之间出现较大差距。比如对于在北京、上海、广州、深圳等大城市就业、缴纳养老保险费而户籍地却在中西部地区的劳动者而言，其所缴纳的高额养老保险费实际上主要满足了大城市已经退休或即将退休人员的养老需求。这些劳动者退休后回到户籍地养老，成本远小于就业时所在的大城市，则他们从自己所缴养老保险费中的受益程度也将大打折扣。这种类似于“剪刀差”的养老保险城乡差距、区域差距普遍存在，也是为何养老保险异地转续制度已经建立并实施，却仍有相当一部分流动性劳动人口参保意愿低、主动要求用人单位不上养老保险的主要原因。尽管这个问题的形成有着比较复杂的宏观背景，但是在这种客观背景之下倘若推行强制足额征缴制，将引发比较严重的社会不公和矛盾。

（四）对经济转型与产业升级产生负面影响，形成恶性循环

社会保险费率高低及征缴模式选择，不能仅仅定位于行政机关费用征缴的管理问题，而属于整个经济与社会改革的重要组成部分，并对改革具有重要影响。从我国面临的实际情况来说，促进经济转型、实现产业升级是我国经济在低速增长的“新常态”下取得增长和发展的关键。对于我国这样以制造业为根基的新兴经济体而言，经济转型和产业升级的根本在于企业特别是制造业企业的转型和升级。而对于制造业企业来说，无论是传统的劳动密集型企业，还是资本与劳动密集型企业，逐年上涨的工资和养老保险等社会保险费构成的巨大而持续上扬的用工成本，均是绕不开的负担和障碍。〔12 〕“如果目前现收现支的社保不变，那随着年轻人与工作者的数量与比重越来越小，老年人与退休者的数量与比重越来越大，社保税负担（流向上一代的代际财富再分配）越来越重是不可避免的趋势。意味着企业将拿出利润来缴纳社保税，没有利润，企业拿什么来投入创新与转型升级？意味着员工尤其是城市白领必须牺牲工资水平增长来缴纳社保税，没有储蓄，城市白领拿什么来投资养育后代，培养未来的生产者？这就会陷入一个恶性循环。” 〔13 〕尽管包括工资和养老保险费在内的用工成本上升体现出劳动者生存和发展条件的改善，客观上也符合人力成本伴随经济与社会发展而逐步上升的规律，但工资和养老保险费的上涨对用人单位和劳动者的直接影响则具有重要的差异。对于用人单位而言，尽管工资的支出也是成本（绝对值还要大于养老保险费的支出），但其对劳动者的激励功能却是养老保险费所不具备的。对于劳动者而言，在用人单位总的用工成本固定的情况下，单位为个人所缴纳的养老保险费反而成为减少其个人当期收入的直接原因。特别是对于就业地与户籍地分离、退休后主要依靠户籍地养老的流动性劳动人口而言，用人单位和自己所缴纳的高额养老保险费主要用于贡献全国养老保险的统筹，对个人参保积极性的阻却以及对养老保险体系不公平的主观感受就会更加突出。

四、构建并完善养老保险费区间征缴制的进路

（一）在立法中明确区间征缴制原则

尽管强制足额征缴制存在以上诸多弊端，但自其在2011年《社会保险法》中得到明确规定并正式实施以来，中央政府的主流声音仍然是坚持强制足额征缴、明确各种与强制足额征缴不符的缴费行为的违法性、强调将加大对违法缴费行为的惩戒力度。比如2014年11月，在财政部公布2013年全国社保基金决算报告、社会保险费收不抵支再次引发媒体关注后，人力资源和社会保障部新闻发言人李忠强调，“下一步各级政府和有关部门将通过扩大养老保险覆盖面、核实基本养老保险缴费基数、加强基本养老保险费征缴、清理企业欠费、巩固省级统筹、严格控制违规提前退休、加大财政投入等多种手段，不断增强基金的收支平衡能力，确保企业离退休人员基本养老金的按时足额发放”。〔14 〕

而从一些地方政府的声明及行动来看，则一方面表现出对强制足额征缴无法严格落实的担忧，另一方面也表现出对用人单位和劳动者负担过重的焦虑。可见，改变目前过重的养老保险费等社会保险费负担已成共识，难在如何尽快作出有实质效果的改变。目前我国已进入养老保险支出刚性增长的阶段，即使增加财政投入、强化全国社保基金的资产管理，“节流”空间也已十分有限，因此直接降低费率将对养老金支付产生巨大的现实和预期压力。而且对于养老保险体制来说，费用征缴是“降低易提高难”、养老金计发则是“提高易降低难”。对于中央政府来说，放任各省自行降低费率甚至为降低区域内用人单位负担而展开恶性竞争，将养老金计发的主要压力甩给中央政府，也是不可接受的结果。综上所述，至少在短期内，直接、大幅降低养老保险费率并非最佳方案。

比较可行的办法是恢复并在立法上正式确认《社会保险法》实施以前在社会保险费征缴实践中实行的区间征缴制，删除《社会保险法》关于强制足额征缴制的规定，同时修改《征缴条例》，明确规定区间征缴制，即允许用人单位按照上一年本地职工月平均工资为缴费基数，按照60%—300%的区间选择缴费的具体比例，以重塑我国社会保险费费征缴的立法模式。从进一步完善的角度而言，人力资源与社会保障部可以根据区域和行业的实际情况，确定并调整不同区域和行业具体的缴费区间。

（二）强化养老保险个人账户的名义做实并实现缴费与计发之间的精算平衡

无论何种征缴模式，都面临着如何减少违法行为以及提高征缴遵从度的难题。对于用人单位而言，养老保险费的征缴完全是一种经济负担和成本，其天然具有少缴或不缴的倾向。因此从根本上而言，提高征缴遵从度的关键在于通过利益绑定激发劳动者的认同，从而形成对用人单位最有效的监督，从根源上提高征缴遵从度。这种“利益绑定”是任何征缴模式成败的关键。换言之，即使实行区间征缴，如果不能解决对劳动者个人的利益绑定难题，也必将极大削弱区间征缴的绩效。这就要在纯粹的征缴方式问题之外进行宏观和配套制度完善，特别是强化做实个人账户、完善养老金计发。

我国实行的现收现付型养老保险，最大的问题就是对于劳动者个人的利益绑定效应严重不足。尽管理论上每个缴费的劳动者都能够在退休时享受到单位和自己缴纳的养老保险费产生的养老金，而且已经退休的劳动者已经现实地获得了这种制度的效果，但这种“现实缴费”与“未来受益”之间的差距本身就削弱了劳动者对养老保险体制的认同，过重的缴费负担（特别是用人单位承担的过重缴费义务，劳动者倾向于认为其属于对自己工资的剥夺）、不断上升的通胀水平等因素则进一步强化了这种否定性效果。长远看来，彻底解决这个问题的根本是从现收现付制改为个人强制积累制，即用人单位和劳动者的缴费全部纳入个人账户，以此构建个人缴费与收益之间的直接关联。而在目前维持现收现付制的大前提下，则应从实质上加快做实个人账户的改革步伐。所谓做实个人账户，是指在维持现收现付制、区分统筹账户和个人账户的前提下，加强个人账户的独立性。尽管目前《社会保险法》也规定用人单位和劳动者各自的缴费分别纳入统筹账户和个人账户，但在现收现付制的养老保险实践中，统筹账户资金与个人账户资金基本混同，个人账户“空转运行”成为常态。个人账户独立性的欠缺不仅为挪用、侵占个人资金埋下隐患，也加剧了民众对养老保险体制支付能力的担忧和质疑。个人账户做实又分为“名义做实”和“实际做实”两种，区分标准是其是否允许劳动者在个人退休之前领取个人账户资金及收益，允许则是实际做实，反之则为名义做实。〔15 〕从2001年起，中央政府在辽宁进行了做实养老保险个人账户的试点，目前已有13个省开展了做实养老保险个人账户的试点，至2013年年底已累计做实个人账户资金2700多亿元。〔16 〕但是由于不允许劳动者退休之前领取养老保险个人账户资金，所以目前做实个人账户的改革实际上属于名义做实。其弊端在于，原本做实个人账户是为了通过透明化和满足劳动者知情权实现个人缴费与收益之间的绑定，但名义做实不允许在退休前领取，加上收益无法得到保证，反而加大了劳动者对个人账户高额缴费的排斥，这是比“空账”更为复杂的难题。

如果允许个人账户资金能够在退休前随时提取，则个人账户资金将丧失强制储蓄的意义，个人账户对养老保险体制的意义也将不复存在。尽管用人单位缴纳的费用是整个养老保险费用的最主要来源，但一旦缺失个人账户的存量及增量资金，对正处于养老金支付压力刚性增长阶段的我国养老保险体制而言，将产生无法预知的风险。可见在维持现收现付制的大前提下，只能采取名义做实的方法，即强化个人账户资金的独立管理、保障劳动者知情权，但资金及收益只能在退休后领取。但同时应以此为基础进行必要的改革。其一，可以设置提前领取的时间。以成年男性劳动者22岁工作缴费、60岁退休为例，可以允许其在缴费满30年后部分领取或全部领取其个人账户资金及收益。其二，应建立统筹账户与个人账户的关联，明确统筹账户资金向个人账户划转的进度和比例。总体而言，劳动者缴费时间越长，统筹账户资金向个人账户的划转比例应逐步提高。从维护整个养老保险体制能力的角度考虑，可以设置划转的最高限额以及允许划转时的最低缴费年限。其三，应完善养老金计发机制，实现养老金缴费与计发之间的精算平衡。尽管近年来我国养老金计发的绝对数值在增加，甚至能够跑赢当年的CPI，但养老金替代率（劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）逐年下降并常年维持在不足50%的水平，已引起社会各界的担忧。〔17 〕从现收现付型养老保险的客观规律来看，通过提高用人单位和劳动者的缴费比率保证养老金的高替代率是不现实、也是不科学的，但更不能坐视水平过低的养老金替代率累及整个养老保险费的征缴体制。除了设置个人账户弹性领取机制、统筹账户向个人账户的弹性划转机制，加强政府投入、统筹账户与个人账户资金管理以强化养老金收益外，还要在养老金计发上实现精算平衡。即以简单、明确、易懂的规则，满足劳动者对成本和收益的知情权，通过构建养老保险缴费与养老金领取之间的精算平衡，形成对劳动者及用人单位的激励。

（三）增加政府投入并完善保险基金的资产管理

在人口老龄化和通胀压力逐年增大的情况下，倘若维持现收现付型养老保险体制基本不变，则无论为激发劳动者对缴费的认同感，还是为提高养老金替代率，增加养老保险体制的支出和收益能力无疑是治本之道。

首先，应当增加政府投入。近年来在中央政府的财政预算支出中，社会保障支出占整个支出的比例基本维持在13%左右，有些年份还出现下降。〔18 〕以此推算，养老保险支出在整个财政支出中的比例还会更小。尽管国情不一，但相比其他发达国家和主要经济体平均30%左右的社会保障支出比例，我国的比例显然过小，应结合国情和经济发展逐步予以合理增加，至少应确保社会保障支出比例的增长比例超过GDP增长比例。不过政府财政预算支出的总体规模相对稳定，且背负着各方面的支出压力，要想增加对社会保障支出的投入，必须开拓另外的筹资渠道。对此，一方面应顺应社会各界的呼吁，从国有企业上缴利润中加大对社会保障支出的投入;另一方面应加强全国社保基金的投资管理能力，为增加社会保障投入塑造市场化的资金来源。全国社保基金的资金来源并非用人单位和劳动者所缴纳的社会保险费，而是中央财政拨入的资金、减持国有股所获资金及其他方式筹集的资金。全国社保基金理事会的存在明显是中央政府为统筹养老保险资金筹集和支出、加强社会保障支出能力而单独创设的制度，属于广义政府投入的一种表现。2001年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》启动了全国社保基金从事市场化投资的步伐，也带动了全国社保基金结余的逐年增加。2006年颁布的《全国社保基金境外投资管理暂行规定》进一步拓宽了全国社保基金的投资管理渠道，显示出中央政府通过市场机制增强社会保障支出能力的决心。应在此基础上进一步推进全国社保基金投资管理的市场化，同时加强风险控制与合规管理，防止出现不可控的损失危及整个社会保障支出体制等问题。

其次，应当积极探索养老保险统筹账户和个人账户的资金管理即保险基金的资产管理，增强养老保险体制的支出能力。1996年国务院办公厅发布《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》，其中规定“社会保险基金结余主要用于购买国家债券，购买国家债权后仍有结余的应按规定存入银行账户，不得用于其他任何形式的投资”，导致长期以来我国养老保险统筹账户的资产管理局限于国债和定期存款。在养老基金规模日益增加、养老金支出压力日益增加的大背景下，通过市场化投资获得更多收益的需求也日益迫切。2012年3月20日，国务院批准全国社保基金理事会受广东省政府委托投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元，资金分批到位，委托期限暂定两年，〔19 〕从而开启了养老金入市的大门。但财政部在3月26日即发布《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》，重申除国债和定期存款外，地方不得动用基金结余进行任何其他形式的直接或间接投资，从而否决了后续及其他地方养老保险统筹账户资金市场化投资的可能性。中央对统筹账户投资管理的谨慎和保守是可以理解的，在整个资产管理市场和养老金投资监管体制均尚不成熟的情况下，巨大的养老金支付压力迫使监管部门不得不以安全为首要目标。这一点应该会随着资产管理市场和监管体制的成熟而改变，但当下也不应毫无作为。特别是在养老保险统筹账户资金将逐步实现全国统筹的背景下，〔20 〕应允许财政部统一委托全国社保基金理事会实施市场化投资。当然，从风险控制的角度出发应要求全国社保基金理事会实行单独账户管理，并对投资范围、方式、单项投资限额、损失计提、风险准备金等问题实行更严格的规定。

与对统筹账户投资管理的严格限制不同，养老保险个人账户资金既没有全国统筹的趋势，在投资管理上也没有严格的限制。自2005年12月启动9省份“个人账户的中央财政补助部分”委托全国社保基金投资管理试点以来，截至2011年底，全国社保基金理事会共受托管理个人账户基金本金543.62亿元，年均投资收益率为10.27%，超过同期通货膨胀率近8个百分点，比承诺收益率高出6.8个百分点。〔21 〕这还是个人账户资金中的一部分——中央财政补助部分委托投资的结果，倘若全面放开个人账户投资管理，收益应会进一步增加。如果个人账户资金实行省级统筹，短期来看可以要求各省级地方政府只能委托全国社保基金理事会投资管理，以便于中央监管，但应允许全国社保基金理事会采取比统筹账户投资管理更灵活、更市场化的方式。长期来看，应允许各省级地方政府将部分资金选择市场化投资机构，以此塑造投资管理机构之间的竞争机制，进一步增强养老保险基金的收益能力。

（四）构建准确、有效的养老保险费征缴减免机制

从切实减轻用人单位的负担考虑，在大幅降低社会保险费率尚不可期的情况下，征缴减免机制无疑是一个可操作性较强的替代方案，实际上这也为中央在内的各级政府所采纳。据报道，李克强总理2015年2月25日主持召开国务院常务会议，确定进一步减税降费措施、支持小微企业发展和创业创新，将失业保险费率由现行条例规定的3%统一降至2%，单位和个人缴费具体比例由各地在充分考虑提高失业保险待遇、促进失业人员再就业、落实失业保险稳岗补贴政策等因素的基础上确定。初步测算，仅这一减费措施每年将减轻企业和员工负担400多亿元。〔22 〕此外设置征缴减免机制的效果并不止于为用人单位减负，还可以借此塑造社会保险费率征缴的弹性机制，从而与区间征缴制产生协同效应。

征缴减免的实质在于变相的政府补贴，因此也应最求准确性和有效性。各个区域、行业的情况不同，不同用人单位的规模和主营业务不同，同一单位在不同发展阶段对社会保险成本征缴的承受能力也有差别，“一刀切”的减免往往是杯水车薪、收效甚微。考虑到社会保险费征缴实行属地管理，实践中社会保险费率的确定和调整也由地方政府进行，因此征缴减免权应明确授予地方政府。即使将来基本养老保险（养老保险统筹账户）实行全国统筹，减免设定及审批权也仍应归属省级地方政府。

中央政府应从宏观调控的角度出发对各地方的征缴减免工作予以指导和监管。人力资源与社会保障部应协助各地政府完善职工平均工资的统计工作，特别是将民营企业的职工工资纳入平均工资的统计范围，避免作为征缴基数的职工平均工资出现虚高。此外还应出台相应的规定和办法，对于征缴减免的标准、流程和规则作出基本的原则性规定，对区域性减免、行业性减免、个别性减免的具体适用情形出台分类指引。为防止地方政府出现恶性竞争妨碍整个征缴机制，可以规定减免的限额或最高比例，并加强对地方征缴数据的统计、分析和监测。

（五）加强延迟退休、异地转续、社会化养老等配套制度的改革与协同

除了强化个人账户的名义做实、完善养老保险缴费与计发的精算平衡、增加各种形式的政府投入、积极探索保险基金的投资管理、强化并完善征缴减免制度以外，要想最大程度地保障区间征缴制在实施过程中的积极意义、减少负面影响，还需要加强一些配套制度的改革与协同。从紧迫性和可操作性来看，延迟退休、异地转续、社会化养老等问题无疑是其中的关键。

延迟退休的直接效果是增加养老保险的资金来源和延缓养老金的支付压力。现收现付型的养老保险天然具有“上一代剥削下一代”的客观效应，加上不同行业的劳动者对于退休年龄的意愿差别，延迟退休引起许多争议也就不足为奇。延迟退休确实是众多步入老龄化社会的国家所采取的共同措施，但在改革初期不能急于求成，只能逐步实施，最终形成达到一定缴费年限后灵活退休的状态。此外延迟退休必须与减轻用人单位负担（区间征缴、征缴减免）和增加劳动者收益（个人账户名义做实、缴费与计发之间精算平衡、提高养老金替代率）的众多制度相配合，否则遭遇的阻力会越来越大。

近年来养老保险改革的首要与重点是扩大基本养老保险的覆盖面，而在覆盖城乡的城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险均已建成后，下一步的核心则是扩大养老保险的支付能力以及解决养老保险的异地转续问题。尽管《社会保险法》等法律法规均明确了异地转续制度，但实践进展令人堪忧，也成为损害劳动者对养老保险认同感的关键因素。解决的方法除了应简化转续流程和手续、促进转续便捷性，关键是要对在工作地缴纳较高费用而在户籍地领取较低养老金的流动性劳动人口予以补贴，提高其养老金替代率。

最后，区间征缴制的实施，客观上需要减轻现收现付型养老保险背负的巨大支出压力，从而为减轻企业缴费负担塑造基础。这就需要在通过社会保险的政府养老之外，完善企业年金、商业保险、家庭养老等社会化养老体系。随着我国养老体制改革的推进，上述社会化养老体系的各个制度均已启动，但距离有效分担现收现付型养老保险的压力尚有距离，有待于政府以各种激励方式予以推进。这些制度虽然与区间征缴制问题距离较远，却是其有效实施和运行所必不可少的配套制度体系。