评估立法是促进评估行业健康发展的基石

一、资产评估对经济健康发展发挥重要作用

党的十八大报告提出在经济建设中，需要加快形成符合科学发展要求的发展方式和体制机制。资产评估在完善我国市场经济体制、引导资源合理配置、优化公司治理结构、规范市场经济秩序、防止国有资产流失、维护公共利益方面，一直发挥着举足轻重的作用，已经成为中国社会主义市场经济中不可或缺的专业组织。随着发展方式和体制机制的进一步转变和完善，生态文明社会的建设，政府和社会管理方式的不断创新，资产评估业务范围不断扩大，在国资管理、资本市场方面的话语权愈加重大。服务于政府和社会管理方式创新，资产评估涉及财政资金绩效评价、行政事业单位资产管理、涉税业务评估等政府公共管理领域；服务于企业运作规范化、管理科学化精细化的管理工作，防范财务风险，资产评估涉及企业内部控制与财务管理能力评估等企业管理能力评价领域。充分发挥资产评估从价值发现、管理价值进而价值实现的全链条价值管理功能，资产评估已经成为了我国经济生活和社会生活中重要的管理工具。

2014年10月，APEC工商咨询理事会（ABAC）主席宁高宁在提交给APEC财长的报告中提到：“资产评估是全球经济决策的中心环节，广泛应用于资本市场和不动产市场，也适用于公共领域和私有领域各组织（包括监管组织）的决策和行为。这些决策和行为多与评估息息相关，在很多方面影响着公共利益、经济增长和金融体系的完善。”这份报告中还建议各位财长鼓励公共部门与ABAC、国际评估准则理事会（IVSC）、评估专业组织（VPOs）以及来自评估行业和其他相关组织的专家进行合作，将区域性准则向适用性更强的国际准则趋同，推动评估专业组织的可持续发展。这使全球自金融危机以来对资产评估的关注达到了一个新的高度，无论是G20还是APEC，都已经认识到了资产评估在经济健康发展中的重要作用，彰显资产评估对于市场经济和全球决策的重要性。

二、评估法是评估行业有序发展的制度基础

（一）现有的评估管理法规体系已不适应评估行业的发展需求

作为经济健康发展助力的资产评估活动，首要的要求是合法性。法律是调整社会关系的行为规范，法律以条文的形式明确告知人们，什么是可以做的，什么是不可以做的，哪些行为是合法的，哪些行为是非法的。

我国的评估行业源于改革开放，服务于中国特色市场经济建设，吸收了西方发达国家的评估经验，走出了适合中国国情的行业发展之路，准则建设以及评估实践在国际评估界逐步领行，评估行业发展代表了我国经济改革的创新成果，但是评估法制建设却严重落后。

回顾资产评估20多年的发展历程，法律效力最高、影响力最大且具有标志性的法规是1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号），从评估组织、评估程序、评估方法、法律责任等方面对国有资产评估进行了规范，明确了什么情形下国有资产应当进行评估，国有资产评估由国有资产管理行政主管部门负责管理和监督；资产评估机构进行资产评估时，应根据不同的评估目的和对象选用适用的方法进行评估；资产评估机构对国有资产占有单位进行整体评估时，应在资产占有单位全面进行资产和债权、债务清查的基础上，对其资产、财务和经营状况进行核实。

《国有资产评估管理办法》对我国的资产评估影响深远，其出发点是规范国有资产管理而不是规范资产评估活动，随着资产评估的市场范围不断扩大，服务于市场经济和社会管理的作用不断加深，资产评估需要由服务于国资管理的特定目的向服务于经济社会各类主体的一般目的转变。

为了规范评估行业管理，政府相关部门相继出台了一系列的部门规章和规范性文件，也有法律涉及资产评估，但未有像律师法、注册会计师法一样专门规范评估行业的专门法出台。十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，出台一部符合评估行业科学发展和发展机制要求的，既是实体法也是程序法的《评估法》，从根本上对评估行为、评估主体、评估客体以及权利义务关系进行完整规范，是评估行业从业人员的迫切期盼。

（二）明确资产评估师的法律地位是发挥评估师维护交易公平正义的制度基础

近年一些国有资产流失案件表明，当前我国资产评估工作存在评估定位不清，评估机构和资产评估师的法律地位不明确的问题，在防止国有资产流失中难以发挥作用。其主要原因在于评估法律建设不健全，没有从制度上建立评估作为防范国有资产流失重要工具的地位。目前，国有资产评估项目需要通过招标程序，而中标的主要标准是收费最低，这就迫使评估机构不得不以最快的时间和最少的人员来降低成本，结果是减少了“不必要”的评估工作量，可能丧失发现企业提供虚假资料或瞒报、转移、隐匿资产的机会，埋下少评、低平国有资产的隐患。同时，由于大多数资产评估项目由被评估企业委托付费，往往导致评估机构为了获取评估业务而容易被操纵，直接干预评估人员判断和评估结论，影响了资产评估防止国有资产流失的效果。由此可以看出，由于没有任何法律规定并保障其合法权益，资产评估师是评估活动中的弱势群体。因此，出台一部规范和调节评估主体以及委托方、被评估单位权利义务关系的评估法，对于约束委托方、被评估单位权利，保护资产评估师合法权益，非常重要并具有现实意义。否则，被社会赋予国有资产保值增值责任的资产评估师以及评估机构，就很难挺起腰杆，承担起社会的期望。

（三）从法律上统一规范评估行为、评估对象、评估报告使用方式才能有效保护评估当事方合法权益

评估对象具有多样性特征。流动资产、固定资产、无形资产、企业价值各有不同，特别是企业价值评估中的流动资产、固定资产、无形资产评估，也不等同于其作为单项资产时的评估，其评估方法也是不同的。因此既有从事整体评估且包括单项资产评估的从属于财政管理体系的资产评估师，也有从属于其他行业管理体系的房地产估价师、土地估价师、矿权评估师等，在各自规定的领域发挥作用。

评估对象具有复杂性特征。不同的评估目的、不同的评估时点，同一评估对象其评估结果可能不一致。不同经济发展时期和发展环境，同一资产的评估结果可能变化很大。例如上市公司股价，一年前和现在的价格相差巨大，主要原因只是在于资本市场的变化而已。

评估还具有结果差异性特征。评估是一项经济价值咨询活动，是对不能从现实市场直接获取价格的资产价值进行判断的活动，通常需要具有一定专业知识的人员进行，但由于获取信息及专业人员主观认识不同，同一评估对象的评估结果具有差异性。资产的交易需要交易各方按照市场规则公平进行，评估结果不能强加于交易的另一方，评估结果不是交易价格的保证。因此，评估不是决策，也不能代替企业的决策。

虽然评估对象复杂多样，但评估的基本理论是一致的。由于历史原因，我国从未能够在国家层面将这些行业进行整合，导致不同资格的评估师对房产、土地、矿业权等的评估标准规范不一、程序不同，权责不清，加大了管理难度，也为某些人侵占国有资产留有机会。由此可以看出，需要房产、土地、矿业权等评估行业统一认识，形成行业联盟，并从国家立法层面对评估行为、评估客体和评估报告的使用形成统一定义和规范，才能够更好地约束评估主体滥用专业判断，防止委托方不当使用评估报告，明确相关当事方权利义务关系，保护评估当事方合法权益，维护社会和公共利益。

目前我国正处于经济新常态与转型升级的关键时期，资产评估对经济健康发展的作用越来越重要，用法律明确评估行为中相关当事方的权利、义务关系，保障评估相关当事方的合法权益，才能够使得评估行为在合法、有序的环境下为国民经济健康发展提供高质量的专业服务。用法律规范其运行，以解决运行中的不规范问题，从评估的专业特点和专业作业角度而言，评估立法刻不容缓。