政府购买资产评估专业服务研究

政府购买专业服务，是处理好政府和市场、政府和社会关系的纽带，是让市场在资产配置中起决定性作用的必然要求。资产评估作为现代服务业的重要组成，以其独立、客观、公正的专业本质，发挥了维护交易秩序、优化资源配置的专业作用，日益成为助力政府管理和决策的参谋助手。

一、政府购买专业服务的意义

（一）政府购买服务是转变政府职能、构建服务型政府的必然要求

目前，中国正面临着日益增长的社会公共服务需求，我国由政府垄断供给的传统公共服务模式已难以为继，无法满足公共服务多元化和多层次的需求。政府应转变理念，按照有效政府和有限政府的要求，积极推动政府职能转型，进一步明晰政府与市场、社会的职责边界，不断改革政府管理体制，创新公共服务供给方式，将政府承担的部分公共服务职能剥离出来，通过购买或授权形式让渡给社会组织或私人机构，使政府角色由传统的生产者转变为购买者和监督者，从而更好地履行公共服务职能。政府购买服务的目的是要转换政府职能，整合优势资源，满足社会需求，促进社会和谐，积极探寻社会公共服务的良性化发展道路。

（二）政府购买服务是提高公共服务效率的有效途径

在传统的公共服务体制中，政府几乎包揽了所有的社会公共服务。在这种模式下，由于缺乏竞争的压力和动力，公共服务成本不断上升，而服务的质量和效率日益低下。通过政府购买服务的方式， 引入竞争机制进行市场化运作， 可以将专业的机构、人员和工作方法引进公共服务领域，实现公共服务的多元供给和治理。按照“政府主导、社会参与”的原则，形成多元化、多层次、职能互补的公共服务网络，将政府发现公共偏好和获取资金的优势与市场和社会组织生产和递送服务的优势结合起来，从而提高公共服务的供给质量和效率。

（三）政府购买服务是推动社会组织发展的重要手段

运用政府购买能够促进公共服务社会化、市场化发展， 培育社会组织发展，有效整合服务资源，形成提升政府公共服务综合水平的合力。“扶持、培育社会组织发展”本身是政府公共服务的内容之一。如北京市购买的公共服务五大类，其中之一即为“培育发展类”，主要是指购买那些“为社会组织健康发展和开展活动长期提供孵化培育、教育培训、咨询服务、资源扶助、场地设施等服务的公益支持性服务项目”。同时，在购买社会组织公共服务的过程中也能加强社会组织的能力建设。

资产评估作为市场经济通用的商业语言，承载了经济活动的价值信息，提供了有效统一的价值尺度，具有发现价值、管理价值的专业功能，为资产管理、交易定价、资本运营提供了专业服务，维护了公开、公平、公正的经济秩序，为政府宏观调控提供了科学合理的专业意见，为知识产权战略实施等重大改革提供了价值衡量，提升了市场资源配置效率，促进了产业结构升级，改进了政府和社会管理，逐渐成为企业经营、经济建设、政府管理和社会创新的参谋助手。资产评估已成为政府购买专业服务的重要内容。

二、政府购买专业服务的理论基础和承载主体

（一）政府购买服务的理论基础

政府购买公共服务是公共服务的提供方式之一，也是西方发达国家对社会福利制度做出的一项重要变革。从理论上讲，凡是能确认受益主体且能衡量受益程度因而具备收费条件的公共产品或公共服务，就可以交由市场生产、政府买单，其目的是借助市场力量，寻求满足社会公共需求的有效途径。

根据公共品供给理论，政府对公共品的垄断供给可能会导致政府失灵、供给效率低下等问题，而解决上述问题的根本途径在于引入市场机制，以竞争代替垄断，通过多元供给提高公共品的供给效率。作为公共服务市场化的一种重要形式，通过政府购买，可以对政府、市场和社会的功能和职责进行优化配置，避免市场和政府失灵的风险，促进政府、市场和社会之间的良性互动和共同合作，逐渐构建起有机统一的多元化公共服务供给体系和治理结构，满足社会成员的基本服务需求。诺贝尔经济学奖获得者奥斯特洛姆在其公共管理理论中，就相应地提出了政府是公共服务的供应者（负有供给责任者），而非营利组织则是公共服务的生产者（直接提供者）的区分。

（二）政府购买服务的承接主体

政府购买公共服务的核心是建立契约式服务提供模式，而不是建立雇佣关系，它要求作为购买方的政府和作为被购买方的社会组织之间保持独立性。从西方发达国家政府购买公共服务的经验看，政府选择非营利组织为重要合作伙伴，非营利组织是公共服务购买的重要承接主体。原因为：一是两者在功能上互补。相比较过去缺乏弹性的政府供给，政府采购能使各领域专业化的非营利组织发挥特长，提供差异化的公共服务，节约成本并提高效率。二是政府购买服务的过程并非意味着简单的“简政放权”，在确定购买服务的领域、合理分配资金、安排计划与服务流程、控制服务质量等方面，政府的地位和责任远比过去高。在购买的过程中，政府让渡的是生产而非供给或监管的责任。三是目标基本一致。公共服务的核心是将社会正义和公平置于首位。非营利组织具有自治性、志愿性和公益性，处在独立、客观、公正的立场。

资产评估行业协会是经济鉴证类的非营利组织，既能合理反映会员诉求，发挥沟通政府与会员、市场与专业、国内与国际的桥梁纽带作用，充分体现社会责任，还能在维护交易秩序、保护社会公平正义、促进社会和谐与稳定、协调利益上发挥专业作用，与公共服务的核心一致，还能在公共服务供给方面起到组织、协调和自律管理的作用。

（三）政府购买专业服务对资产评估提出了更高的要求

政府购买专业服务是国际上通用的做法，我国加快政府职能转变、创新社会管理对政府购买专业服务提出了新要求。这既为资产评估提供了广阔的发展空间，也对资产评估提出了更高的要求。

一是政府购买服务得到党和国家的高度重视。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的要求，并指出：转变政府职能，改善政府提供公共服务的模式，即以向市场购买的方式取代自身承揽，发挥市场作用，提高公共服务的质量和效益。2013年6月，李克强总理在国务院常务会议提出：要创新公共服务提供方式，在非基本的公共服务领域，要更多更好地发挥市场和社会的作用；加快制定出台政府向社会组织购买服务的指导意见；在公共服务领域引入市场机制的同时，政府也要加强监管、搞好服务。早在2012年底，民政部和财政部联合印发的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（以下简称：《指导意见》），提出政府购买社会工作服务应进行政府采购。要转变政府职能，建立现代财政制度，需要充分尊重市场规律，利用资产评估等市场化的专业手段完善公共管理、提供公共产品。资产评估既是政府采购的内容，也能为政府采购管理提供专业意见。

二是政府购买服务日益成为政府购买的重要内容。政府采购包括：货物、服务和工程，国务院提出加快出台政府购买服务指导意见，将提高服务业在政府采购中所占的比重。最近，财政部公布的《关于印发2013年政府采购工作要点的通知》明确提出，在做好通用类服务项目采购工作的基础上，将研究制定推进政府购买公共服务改革的制度措施，创造条件推进政府购买社会组织等各类服务。地方也在积极探索和扩展服务采购的新领域，既包括社区服务、公益服务等社会工作，也涉及了审计服务、资产评估等经济鉴证类专业服务，内涵更加丰富，外延不断扩大。

三是政府购买服务需要政府和社会组织的密切合作。在国外，政府、市场、社会共同构成了现代社会的三大支柱。政府购买服务是促进政府和社会合作的重要途径，两者需发挥各自优势、密切合作。中国资产评估协会作为行业自律管理组织，在承接政府职能转变和提供公共服务方面具有优势：组织上，形成了科学的行政和自律管理有机结合的管理体系；专业上，创立了中国特色的理论体系，建立起符合我国国情、引领与国际趋同、兼容性强的完备的评估准则体系，截至2012年底，发布了26项准则；队伍上，培育了一支具备良好职业道德、专业胜任能力和丰富实践经验的注册资产评估师队伍；经验上，积累了丰富的服务政府管理和决策的实践经验，深入参与财政资金绩效评价等工作。近年来，在各级财政部门的大力支持下，评估行业积极开展财政资金绩效评价理论研究，受委托广泛参与绩效评价业务，体现出独特的专业、理论和方法体系优势，其专业胜任能力得到了各方的认可和肯定。目前中评协已经制定发布了财政支出绩效评价操作指引，为评估机构参与绩效评价提供技术支持。

资产评估行业还与有关部门合作建立专家库，为政府管理提供智力服务，参与上海静安路大火灾害损失评估，参与陕西省森林资产、产品和生态服务及价值评估等，为政府决策提供专业意见。

政府购买独立、专业的资产评估服务，有助于绩效评价和决策结果客观、公正，提升政府治理水平。

三、今后资产评估服务政府购买的着力点

十八届三中全会指出，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。资产评估作为高智力劳动、高知识量、高价值创造的专业服务，能为政府管理和决策提供专业意见，在政府购买服务中将发挥更加重要的作用。

（一）资产评估为政府购买社会工作服务提供专业服务

政府购买社会工作服务的购买程序分为编制预算、组织购买、签订合同和指导实施等四个阶段；监督管理中也提出积极推进第三方评估，发挥专业评估机构、行业管理组织、专家等方面作用，对服务机构承担的项目管理、服务成效、经费使用等内容进行综合考评。资产评估可发挥价值发现和价值管理的功能，积极参与政府购买社会服务工作机制，为政府购买服务提供独立客观的价值咨询服务。

一是服务前期方案设计和项目论证。政府购买服务选择项目时，可通过专家评估机制，利用资产评估专业特长，协助政府部门进行方案设计，参与项目可行性论证，承担前期的数据调查分析，政策效果预估测算等工作，为购买服务的科学与有效提供专业保障。

二是项目实施中的评价。资产评估作为价值发现和价值管理的专业工具，能对政府购买服务项目进行跟踪、评价，协助政府加强对服务合同执行情况的动态和连续监测，提高社会工作服务的效率。

三是监管管理阶段。政府购买监督管理要积极推进第三方评估，可由资产评估等专业组织对政府购买服务政策或项目的质量和效果，经济效益、社会效益以及放大效应等进行全方位评价，并提出改进完善意见。既有助于构建独立的、专业的、多元的外部监督体系，也有助于提升政府的公信力。

（二）继续开展服务政府管理的价值鉴证和管理业务

资产评估行业可结合专业特点，继续开展服务政府管理的有关业务。一是受灾重建计划中的定损，林权、碳排放交易等生态价值评估，有助于消除负面外部性，加快生态文明建设步伐。二是继续在司法领域为涉诉资产的价值确定提供专业鉴证，明确双方经济责任、维护司法公正。三是在宏观调控政策制订中，资产评估机构可以承担前期的数据调查分析，政策效果预估测算等工作，成为政府决策的智囊团。

（三）加强合作与研究，为公共服务供给打下坚实的基础

一是研究建立专家库制度，为政府采购公共专业服务提供独立、客观、公正的专业意见。二是开展政府采购资产评估专业服务运行机制课题研究。重点研究政府采购专业服务有关标准，以及招投标、收费等管理机制，改变以往在货物和工程采购中以价低者得的标准，应加大对服务质量和参与性的考量。三是充分发挥资产评估行业协会的作用。如在政府购买服务招标、人员培训、评估和业务监管中可发挥评估协会的自律管理作用，协助政府部门“培育发展一批社会工作专业能力建设与评估咨询机构”，提高资产评估行业的专业胜任能力。

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