养老服务业发展的困境、现实基础与路径取向

董少龙

养老服务业发展的困境、现实基础与路径取向

董少龙

发展养老服务业，积极应对人口老龄化，是主动适应经济发展新常态和全面建成小康社会的一项紧迫任务。人口老龄化不是简单的人口结构问题，也不仅仅是养老问题，而是关系实现全面建成小康社会宏伟目标的重大战略性问题。

一、养老服务业发展困境

制约养老服务业发展的原因：一是老年群体总体收入偏低，有效需求不足；二是现阶段从事养老服务的社会力量很难真正从养老服务本身营利；三是体制机制不顺畅，政府扶持力度不够，特别是政策落实难，市场培育不健全。

（一）未富先老

中国的经济总量稳步提高，已跃升世界第二大经济体，但仍不是经济强国，人均GDP与发达国家相比相差悬殊，应对老龄社会的经济能力还较低。未富先老是我国老龄社会的显著特征，也是基本国情。虽然人民生活水平逐步提高，但要实现所有老年人有尊严地老去，仍有很长的路要走。一是养老方面的投入与日益增长的老龄化水平不相适应；二是城乡经济发展不平衡、区域经济发展不平衡、群体发展不平衡，导致城乡区域间财力状况、不同群体间经济状况、生活保障能力相差悬殊，尤其是不同群体可用于养老消费支出差距很大。

人民群众的综合收入偏低。一是收入差距悬殊，中低收入占大多数。表面上看，一部分地方的人均GDP很高，比如北京、上海、广东等发达地区。但即便在这些地区大多数老年人的实际收入与用于基本生活和养老的支出相比差距很大，因此不能用平均数掩盖大多数。二是收入来源匮乏。资（财）产性收入、生产性收入、工资收入等偏低。“无钱养老”、养老消费低迷，是制约养老服务业发展的一个主因。消费需要财力作支撑，如果老人的经济承载力低的话，养老服务业发展就是无源之水。

（二）未备先老

截至2014年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%。人口老龄化是一个严峻的客观现实。我国人口老龄化超前于经济社会发展，养老、医疗等问题是在城乡社会经济二元结构的背景下同步爆发的，解决起来不仅没有足够的时间，而且这些问题纵横交错、相互影响，整体上对经济社会发展造成的压力有一个放大效应。

此外，我们应对老龄化的公共政策体系严重滞后于经济社会事业的发展；社会福利制度体系构建不健全；城乡二元化背景下的农村老年人福利保障制度严重滞后；老年人群增长带来的需求增长与社会供给不足之间的矛盾日益突出。面对急速的人口老龄化，无论是养老、医疗，还是照料服务体系和公共服务资源分配等社会管理和社会政策体系，都处在“未备先老”状态。总之，养老服务体系滞后于养老服务需求，使得我国人口老龄化对社会养老能力和资源支撑力、养老服务保障体系、经济可持续增长形成严峻挑战。

（三）农村养老问题日益严重

农村是经济社会发展和社会服务保障体系相对薄弱的地区，这给我国应对人口老龄化提出了更加严峻的挑战。一是农村人口老龄化速度和程度均高于城镇；二是农村老年人口城镇化水平滞后于总人口城镇化水平；三是农村老人收入来源极其有限。大部分农村老人缺乏稳定的收入，年龄大了后，劳动能力丧失，收入来源也随之减少，仅能保障基本的生活，对额外用于养老的支出负担乏力；四是集体福利日趋弱化。村（社区）集体经济普遍发展落后，尤其是农村，大多数村集体经济对农村福利的贡献微乎其微；五是老年人福利保障存在认识上的局限性。长期以来，人们一直认为农民只要保障土地，其他的福利保障可以较少关注，导致城乡福利保障失衡。对农村人口仍占据一半以上的中国而言，农民的福利应成为检验中国现代化进程的一把标尺。

（四）实践探索困难重重

养老服务业发展面临“四难一少”问题。制约养老服务业发展的瓶颈包括：用地难、运营难、融资难、政策落地难、专业人员少。养老服务业发展牵涉到部门利益、中央与地方的责任分担、社会资本的趋利性与养老作为准公共产品的矛盾、群体利益等之间的博弈。一是用地难。养老用地涉及宅基地、厂房租用、养老综合用地等非常复杂，加之利益制约，实践推动存在很大难度。二是融资难。养老服务投资大、风险大、收益低、民资进入门槛高、投资者利益得不到保障。这都不利于社会资本的引入。与其说养老服务业投融资存在障碍，不如说是缺乏社会资本投融资的吸引力。三是政策落实难。国家制定的养老服务业政策，经过各级政府传导后，“政策红利”逐级递减，而不是“锦上添花”，打通政策落实“最后一公里”尤为迫切，否则国家再好的政策到了地方也成了“一纸空文”。四是运营难。目前，民办养老机构营利的很少，虽然一方面是行业自身发展规律的原因，但大部分民办机构饱受缺乏后续资金、管理人才、护理人才、管理理念的制约。养老服务业整体发展乏力，实践发展道路异常艰难。五是专业人员少。养老服务人员薪酬待遇低、劳动强度大、社会地位不高、专业技能欠缺，造成人员流动快，用工荒问题成为制约养老服务业发展的一个瓶颈问题。

二、养老服务业发展的现实基础

当前正在加快扫清养老服务业发展体制、机制障碍，充分发挥政府主导作用，打开政策制度大门，激发各类主体活力，推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”，按照政府与市场相互支撑互相促进的思路，政府负责提供基本的养老服务保障，通过市场提供多样化、多层次、多种类的养老服务，既保证公益性与福利化，又有利于促进养老服务业的发展。

经过多年的努力，我国养老服务业的发展基本确立了“一个方向”，形成了“三大支柱”，实现了“六大转变”。2014年养老服务工作取得显著成绩，既是政策创制丰收年，又是养老工作扎实推进年。2015年要在“四个全面”的战略布局指引下，创新发展养老服务业。要把老年群体同步进入小康社会作为养老服务业发展的努力方向。养老服务业在政策法规建设、发展格局和体系建设、资金投入、体制机制创新等方面初步形成了“三大支柱”。一是法律支柱。形成了以《中华人民共和国老年人权益保障法》为核心的养老服务业法律体系。《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》等配套法规是这一法律体系的有益补充。尤其是国务院印发的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，集中出台了支持养老服务业发展的重要政策，深刻体现了党中央、国务院对加快发展养老服务业和保护老年人权益的高度重视。二是经济支柱。2009—2014年，中央预算内投资累计安排85亿元支持社会养老服务体系建设。2013—2015年，中央专项彩票公益金安排30亿元，支持建设10万个农村互助幸福院建设。截至2013年底，全国所有省份都建立了城乡特困人员政府供养制度，全国19个省份建立了80周岁以上高龄老人津贴制度，22个省份建立了生活困难老人养老服务补贴制度，4个省份建立了失能老人护理补贴制度。《关于做好政府购买养老服务工作的通知》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》等措施的出台，为民间资本参与养老服务业发展搭建了平台，营造了环境，将养老服务业社会化推向了深入。投融资体制的建立，推动社会力量成为养老服务业发展的“生力军”。三是实践支柱。截至2013年，全国居家和社区养老服务已覆盖近70%的城市社区和37%的农村社区，各类养老机构发展到3.4万多家，床位551万张，每千名老年人拥有养老床位达到26张。开展养老服务业综合改革试点、公办养老机构改革试点等工作，为养老服务业发展创新了体制机制，提供了政策指引和模式借鉴。

养老服务业在近几年的发展过程中实现了“六大转变”。一是在发展布局方面，由过去仅注重发展养老服务事业向养老服务事业和产业并举转变；二是在保障对象方面，由过去主要服务“三无”“五保”人员向服务全社会老年人转变；三是在行业管理方面，由过去仅仅管理非营利性养老机构向各类性质的机构统一纳入行政许可范围转变；五是在服务提供方面，由重建设轻管理、重物质轻服务，向管理与服务并举、物质保障与精神满足并重转变；六是在服务提供方面，由政府直接提供服务向支持社会力量成为服务提供“主角”转变。

三、养老服务业发展的路径选择

中国养老服务业发展，要在政府“保基本、兜底线”的基础上，坚持社会主义市场经济的改革方向，规范市场经济秩序，加快政府职能转变，最大限度地依法依规为养老服务业发展“松绑”。要将发展养老服务业作为推进“四个全面”战略布局的战略举措，作为打造社会事业发展“升级版”的有力支撑，作为释放“改革红利”的重要突破口。只有充分认识养老服务业发展的现实国情，摸清养老服务业发展的底数，注重研究养老服务业的发展规律，把握发展态势，预见发展阶段，注重各个发展阶段之间的区别与联系，养老服务业发展的步子才能越走越宽。

（一）在工作思路上，要坚持顶层设计与因地制宜相结合

要加强养老服务体系的总体谋划，妥善处理好养老服务体系不同保障对象、保障主体、保障权责的关系，处理好政府提供服务和市场化的关系、养老保障的经济功能和社会功能的关系。国家层面的顶层设计要准确体现对老年人福利制度的定位，包括追求目标、实现路径、结构和功能等，要有清晰的规范，同时要明确这一制度与经济发展、收入分配、财税体制、土地政策、医疗改革、人才培养乃至人口政策的相互协调关系及其处理要有清晰的规划。要将养老服务体系规划与国家其他规划有效衔接，切实做到统筹规划，形成“一盘棋”。要进一步明确各级政府养老服务保障的责任负担。一个国家的社会福利制度，不可能由中央政府包办，但也不宜地方政府各行其是。要明确中央财政和地方政府对养老服务的投入比例。合理调整一般性转移支付和专项转移支付的比例。适当加大养老服务保障的统筹层次，要力求完善政策与正向激励有机结合，使困难群体有一个可靠的心理预期。

（二）在工作定位上，要发挥政府在养老中的“脊梁”作用，坚持政府主导和社会力量积极参与相结合

社会力量要逐步成为养老服务业发展的“主角”，关键在于政府要进一步转变职能，更多地转向法规规划和规则的制定、标准的设定，更多地侧重监管和服务。养老服务社会化并不是政府退出，不再投入和监管，相反，政府的责任更大，更应肩负起养老服务的“脊梁”作用。我们要把社会化的内涵和外延搞明白，社会化不是减轻政府责任，而是要强化政府责任。财政资金投入要更多地向农村养老服务倾斜。推动养老服务业发展，需要政府和社会力量共同参与，政府有限投入，让老年人自己积极参与到养老服务中去，同时让从事养老服务的社会力量本身能够赚到稳定的利润，夯实经济承载能力，这是今后养老服务业发展的一个根本出路。

（三）在工作着力点上，要重点推动居家、社区养老，发挥好机构养老的支撑和引领示范作用

引导和调整养老服务模式，更加突出社区和居家养老，将机构养老更多用于政府保障“三无”“五保”等特殊困难老人、失能半失能老人，从而体现政府“保基本、兜底线”的作用。要限制养老机构的发展规模，严控千人以上床位的养老院，着力在社区（村庄）就近改造或新建必要的床位，以方便就地养老。形成就近小规模覆盖多元主体的养老服务体系。只有需求和消费形成良性互动，才能有力促进养老服务行业的可持续发展。“一床难求”的困境是我国养老服务业供需矛盾的一个具体体现。要分层分类提供养老服务，创新服务内容和模式。

（四）在工作方式上，要鼓励基层实践探索，在完善制度政策上升华

引导和鼓励基层探索创新是推进养老服务业发展的内生动力。基层探索养老服务业发展的过程丰富多彩，创造了许多鲜活的养老服务模式，积累了提升服务能力的经验。比如，虚拟养老院、以房养老、自助养老、农村土地养老服务信托等等。很多难题都是在基层的实践中迎刃而解的，要及时总结经验，并把它升华到理论，从理论提升到政策，甚至升华到法律法规，从而更好地指导实践。

要加大政策支持和引导力度，完善税费优惠和补贴支持政策，为社会资本减税清费。要按照市场规律运作，使养老服务社会化的体系置于整个社会市场体系中良性发展。将有效监管与服务有机结合。发挥政府投入在养老服务中的引导和激励作用，在依法依规的前提下，创造条件为社会力量营造公平合理的市场环境。要鼓励和引导社会资本投资养老服务业，加快出台含金量高的投融资政策，降低社会融资成本，提高政策金融在增加公共产品和服务供给中的作用。要加大对民办机构信贷支持力度，养老服务补贴要实现从“补供方”向“补需方”转变。现阶段，促进养老服务业发展，重点在增加有效供给，核心要确保服务质量，关键靠改革创新。

养老服务业的发展事关社会的和谐稳定和国家的长治久安，我们要多措并举推动养老服务业沿着健康、可持续的道路发展，使养老服务业成为推动经济社会发展的强劲动力！

（作者单位：民政部社会福利和慈善事业促进司）