福利多元主义视角下我国居家养老服务供需研究*

任 娜

福利多元主义视角下我国居家养老服务供需研究*

任 娜

福利多元主义强调福利有多元供给主体。Johnson和吉尔伯特主张的四分法，重视国家（政府）、家庭、市场和社会的作用。在“居家安老为先，机构照顾为后”的养老服务体系建设理念下，从福利多元主义的视角出发，按照政府主导、社会参与、市场推动和社区（家庭）发挥基础作用的原则，实现多元供给主体协调共促发展，满足老年人已全面升级了的居家养老需求，是建设养老服务体系的应有之意。

一、老年人居家养老需求分析

居家养老是由政府和社会各方为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等服务，并对老年人享受服务予以经济支持的一种养老形式。它立足家庭、依托社区，是一种社会化的家庭养老模式，是社会养老服务体系建设的一项重要内容。老年人居家养老的需求有以下几个层面：

（一）经济保障需求。经济保障即物质保障，是为保证老年人生活和服务需求而提供现金或代金券等经济支持的措施。老年人的收入水平，决定其购买能力和消费水平，而后者与其可以享受到的服务数量甚至质量直接相关。为居家的老年人提供制度普惠但水平有差异的服务费用支持，是保证居家养老的基础性地位，让老年人能够在家中颐养天年的关键。

（二）服务保障需求。这是狭义上的居家养老服务需求，是随着老年人生理机能的衰退，自我照料能力下降而产生的生活照料方面的需求，主要有吃、穿、住、用、行等方面。生活照料服务没有医疗服务的介入，是维持和提高老年人日常生活自理能力的服务。

（三）健康保障需求。老年人生理功能衰退，患病几率增加，易患老年性疾病，所以老年人对健康保障的需求非常迫切。健康保障与服务保障是不同的概念和项目，比如英国将健康照护（primary health care）和社会照护（social care）分为两单独分支，前者由中央政府（NHS）统管实施，主要是预防性健康服务、专业治疗性服务，包括家庭医生、社区护士、健康家访员、心智障碍者护士等服务项目；后者则由资方政府（SSD）负责，主要是家事服务、日间照顾和长期照护服务，都属于评估后的非治疗性服务，由具有资质的社会工作者具体开展。

（四）情感保障需求。老年人对情感的满足、尊重的需要、对精神文化的追求，以及对自我实现的需要，是属于较高层次的需求。老年人退休后收入降低、参与社会经济活动减少，子女通常不能在身边，导致老年人感情空虚和产生孤独感。此时，需要家庭、社区、社会、政府给予老年人充分的尊重和情感慰藉，为其提供参与社会的机会和适宜的精神文化服务，满足老年人的情感和精神需求。

（五）设施保障需求。居家养老的老年人对家中设施设备有着适老性需求。适老性设施设备不仅具备无障碍功能，还充分考虑老年人的需求和身心特征，体现人性化设计。对居家老年人，尤其是高龄和失能老年人居家养老服务设施、环境进行适老性改造，提供适老设施设备，是提高老年人生活安全指数和幸福指数的重要措施。

二、福利多元主义视角下居家养老服务的供需匹配

长期以来，我国居家养老服务存在着供给不足、服务单一、质量不高，不能满足老年人需求的问题。2008年2月，全国老龄委办公室、民政部等十部门联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（以下简称《意见》），提出了发展居家养老服务的主要任务和措施。福利多元主义强调的福利多元供给，且供给主体之间协同配合的理念，与《意见》“坚持社会化方向，采取多种形式，充分调动社会各方面力量参与和支持居家养老服务”的原则异曲同工，为分析我国居家养老服务的供需匹配提供了指导和借鉴。

（一）社区家庭充分发挥基础作用，满足老年人的情感需求和服务需求。在居家养老中，家庭无疑是第一责任主体，也是最基础和最重要的主体。社区作为家庭在地缘上的归属，包括邻里等非正式部门，是福利的重要供给主体。

1. 发展社区服务，支持居家养老。我国自上世纪 80 年代开始探索和推动社区发展。截至2014年底，全国共有各类社区服务机构31.1万个，社区服务机构覆盖率45.5%。依托日渐成熟的社区服务机构和服务信息系统，向居家老年人提供多种服务和求助形式，并吸引生活自理老人到社区接受服务和参加活动，将满足老年人生活照料、文化娱乐、心理慰藉等多种需求。

2. 支持家庭成员照护老年人。

《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出“要完善家庭养老支持政策”，包括“健全家庭养老保障和照料服务扶持政策等，建设老年温馨家庭”。可探索向照顾长辈的家庭成员等非正式照护者提供现金和服务支持，如向其支付护理服务费，落实带薪探亲假，倡导弹性护理时间等，以维护家庭的养老功能，弥补日益弱化的家庭照护功能，弘扬孝亲敬老传统。

（二）政府发挥主导作用，引导和支持各方提供服务保障。政府作为公共部门的代表是福利的首要生产部门。在居家养老服务中，政府起主导作用，全面规划居家养老服务体系建设，兜底保障困难老年人，规范和扶持其他供给主体的行为。

1. 健全规划和制度。政府制定养老服务发展规划，完善居家养老服务制度体系，推动立法建设；建立资金保障机制，推广护理补贴和服务补贴，探索建立护理保险，支持居家老年人享受护理和照料服务。同时提高监管力度，强化对居家养老服务机构与人员资质，以及服务质量的管理；加强绩效和满意度评估，保障老年人的合法权益。

2. 保障特殊困难老年人。除了直接向城市“三无”老人、农村五保人员提供供养服务外，对于居家养老的城乡失能老年人、低收入老年人和空巢老人等特殊困难老年群体，可通过购买服务的方式，由其他主体来满足这些老年人的服务保障、健康保障等需求。

3. 规范和扶持其他主体。政府发挥政策引导作用，向市场和社会放权，降低准入门槛，培育产业组织，激发各服务供给主体的活力。同时，规范和监管市场，营造公平的市场环境。推进标准化建设，提高服务的专业性和规范性。探索建立统一的服务评估机制，提高为老年人提供服务的科学性和适用性。逐步提高居家养老服务人员的待遇和地位，培育和维护一支高水平的服务队伍。

（三）社会广泛参与，发挥社会工作者和志愿者作用，满足老年人服务保障等需求。民间社会是对福利整合具有重要意义的福利生产部门，在居家养老服务的提供中可以优化公共和市场资源配置，克服政府失灵与市场失灵。

1. 动员社会组织广泛参与老年人福利事业。在我国，民间社会主要指社会组织，有民办非营利组织、基金会和社会团体几类。截至2014年底，全国共有60.6万个社会组织。通过健全政府购买服务，落实税收优惠、收费减免等方面的扶持政策，将有更多的社会组织为居家老年人提供专业的生活照料、健康保障、精神慰藉等服务。行业协会和老年维权组织的发展，则为统一行业服务标准、规范行业行为、维护老年人合法权益提供了组织支持。

2. 发挥社会工作者和志愿者的作用。充分发挥社会工作者的专业性和志愿者的积极性，使社工在老年人能力评估、服务需求评估、服务效果评估、老年人精神慰藉、临终关怀等方面发挥越来越重要的作用。常态化的注册志愿者参与为老服务可以满足老年人文化娱乐、心理沟通、陪同陪伴等需求，有助于提高老年人的生命生活幸福指数，同时也有利于营造全社会爱老敬老的优良氛围。

（四）市场为补充，满足老年人的多样化需求。市场是重要的福利生产部门。在我国当前和以后更加猛烈的银色浪潮中，市场将大有可为。

理论上讲，以增值、营利为目的，满足老年人差异化、多样性消费需求，应该是市场的功能和职责。从实践上看，一方面，企业可以结合本地、本企业的实际，加强产品、服务和经营模式创新，以供给创新带动需求扩大。比如在满足老年人的用餐需求上，发动社区邻近连锁餐饮公司为老年人提供营养送餐服务，比新建老年餐桌或社区送餐中心既降低了成本，又有品牌和质量的保障，使老年人得到质优价廉的服务。另一方面，通过强化市场自律，重视提升服务的质量和水平，有效保障老年人的消费者权益，满足老年人需求。

三、结论

在居家养老服务中，家庭是第一责任主体，为居家老年人提供经济支持、住房保障，社区作为支撑，为老年人提供活动场地和服务资源，满足老年人生活照料和情感慰藉等方面的需求；政府为敬老爱老创造良好氛围，为居家老年人提供经济保障，为家庭成员照顾老年人提供支持，规范和促进各方参与养老服务；民间社会，尤其是直接提供服务的组织和机构为老年人提供各种专业化服务；市场满足老年人的多样化、个性化服务需求。政府、社会、市场、社区和家庭四方供给主体协调配合，互为补充，共同满足老年人的居家养老服务需求。

（作者单位：民政部社会福利中心）

* 本文受中国人民大学研究生科学研究基金项目资助，项目编号15XNH063