居家养老法律、法规、政策的历史沿革

郭 新

居家养老法律、法规、政策的历史沿革

郭 新

居家养老服务作为我国社会养老服务体系的基础，在养老服务发展中日益占有重要地位，是解决我国养老问题的重要举措。改革开放以来，我国政府十分重视发展居家养老服务，先后颁布实施了一系列发展居家养老的法律法规和政策。20世纪80年代到20世纪末，我国居家养老政策从萌芽、初步探索到形成与出台经历了近20年的时间。2000年以来，为了适应人口老龄化的要求，实践家庭养老和社会养老相结合，我国开始逐步出台居家养老的法律、法规及相关政策，居家养老服务工作得到进一步发展。从居家养老政策的萌芽、起步探索到政策的落实和发展，我国的居家养老政策大致可以划分为以下三个阶段。

一、居家养老政策的萌芽阶段（1980—1999）

自20世纪80年代到20世纪末，我国的人口老龄化形势日愈严峻，国家对老龄问题的重视程度不断提高，在应对老龄问题方面经历了从家庭养老为主向家庭养老与社会养老相结合、探索向养老服务社会化方向发展的转变。总体上来看，此时国家对居家养老服务还没有形成清晰的理念和认识，并没有出台正式的居家养老政策，我国的居家养老政策尚处于萌芽状态。

这一阶段，在我国传统观念的影响下，家庭养老的理念较为根深蒂固，这一养老观念也体现在国家法律层面的《中华人民共和国宪法》中，《宪法》第四十九条第三款规定了“成年子女有赡养扶助父母的义务”。1983年，在国家老龄政策文件《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》中首次出现“老年人日间公寓（老年人活动中心）”这一居家养老政策的主要内容。该文件提出：“各部门可就各自主管的业务范围，开设老年人医院、老年人门诊所、老年人家庭病床、轮回看病；开设老年人日间公寓，解决日间无人照顾老年人的困难”。为推动社会福利社会化的进程，民政部门开始着重发展社区服务事业。1993年，民政部、国家计委等14个部委联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》，《意见》明确指出要将“养老服务”作为社区服务业的一个主要服务内容，要求“85%以上街道兴办一所社区服务中心，一所老年公寓(托老所)”，并在设施建设、税收、服务价格等方面的优惠上都做出了规定。

从养老服务的发展来看，更具有里程碑意义的是，1996年我国颁布实施了迄今为止历史上第一部针对老年人权益保障的法律——《中华人民共和国老年人权益保障法》。该法明确规定“老年人养老主要依靠家庭”，家庭养老依然是我国老年人的主要养老方式。同时，这部法律也明确指出了要“发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点”。

综上，在这一阶段，虽然我国尚未出台正式的居家养老政策，但国家开始逐步提出“家庭养老”和“社会养老”相结合的思路，养老服务从以往的家庭为主和单位为主向社会多样化方向发展，社会化的养老服务政策得以出现。此外，引导社区、社会组织和个人参与提供养老服务成为重要的思路转变，从而为此后居家养老政策的探索形成和正式出台奠定了重要的前提和基础。

二、居家养老政策的探索形成阶段（2000—2007）

2000年以来，随着我国人口年龄结构进入老龄化阶段，国家逐步意识到居家养老的重要性，“居家养老”这一提法开始频频出现在有关文件中，极大地推动了居家养老政策的正式出台。

我国政府首次使用“居家”一词始见于2000年国务院转发的民政部、国家计委等11个部门的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，该《意见》也是我国最早的居家养老政策。《意见》中将“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向”作为推进社会福利社会化的指导思想，并将“基本建成以社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络”作为推进社会福利社会化的目标。此后，在这一时期的政策文件中频频出现这种“基础+依托+补充”的提法。同年，中共中央、国务院下发的《关于加强老龄工作的决定》中亦提出，要“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”。从2000年开始，各地也开始试点，探索开展居家养老服务。上海市率先在6个中心城区的12个街道开展居家养老服务工作，由此开启了居家养老服务的序幕，北京、南京、宁波、大连等地也相继开始了居家养老服务的探索。

2005年，为加快推进社会福利社会化进程，在各地试点的基础上，民政部决定在全国城市开展养老服务社会化示范活动，发布了《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》。该《通知》提出：建立以国家、集体投入为主导，以社会力量投入为新的增长点，以居家养老为基础，以社区老年福利服务为依托，以老年福利服务机构为骨干的老年福利服务体系，为老年人提供生活照料服务，正式确定了居家养老的地位。此外，居家养老服务的基础性地位还在民政部的各种政策文件中得到确认，包括《民政事业发展第十一个五年规划》（2006）、《“十一五”社区服务体系发展规划》（2007）等相关文件。

2006年，国务院办公厅转发了全国老龄委办公室和发展改革委等部门《关于加快发展养老服务业意见的通知》，要“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”，与此同时，《关于加快发展养老服务业意见的通知》《中国老龄事业发展“ 十一五” 规划》及《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》等重要政策文件再次确认了居家养老服务的基础性地位。

另外，部分省市还制定了扶持居家养老服务的相关政策。同时，部分有条件的发达地区开始将居家养老服务向农村延伸。以上海为例，2001年，上海市民政局出台了《关于全面开展居家养老服务的意见》；2004年，上海市民政局出台了《关于进一步推进深化居家养老服务工作的通知》；2006年，上海市民政局分别制定了《上海市养老服务需求评估标准》和《上海市社区居家养老服务标准》（初稿），两大标准启动了上海居家养老服务的标准化建设进程。其他省市如北京、天津、辽宁、重庆等也制定了扶持居家养老服务的相关政策。

三、居家养老政策的全面发展阶段（2008年以来）

2008年1月29日，全国老龄委办公室、民政部等10部门联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号）。从居家养老服务的发展来看，该《意见》是我国首次专门针对居家养老服务出台的具体政策，尤具有里程碑意义，标志着我国居家养老服务政策进入了快速发展时期。该文件明确了居家养老服务的重要意义、基本任务和保障措施，为全面推进居家养老服务工作指明了方向。自此，我国的居家养老服务发展凸显出规范化和标准化的特点，各省市亦陆续出台服务政策，全面开展了居家养老服务工作。以上海市为例，2008年以来，上海进一步推动居家养老服务工作的规范化发展。2009年，上海市民政局颁布了《关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》，标志着上海的居家养老正式进入规范化和标准化发展阶段，这一通知对居家养老服务社、老年人日间服务中心等组织机构都给予了规范化的引导。

2012年12月28日，十一届全国人大常务委员会第三十次会议修订通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》，以法律形式明确规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。

2013年，为推进社会养老服务体系建设，国务院颁布了“新形势下发展养老服务业的纲领性文件”——《关于加快发展养老服务业的若干意见》，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务格局进一步明确。

与此同时，在这一阶段，我国开始重视制定实施养老服务规划，并更加注重发挥家庭和社区的作用，大力发展社会养老服务体系。2010年，在《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出要“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”。2011年9月和12月，国务院分别印发了《中国老龄事业发展“十二五” 规划》和《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，明确指出：“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”，并对“居家养老”“社区养老”“机构养老”的功能定位进行了明确界定，“居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式”，并将“以居家养老服务为导向，以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点”。

此外，这一时期，在国家养老服务政策的推动下，各地居家养老服务政策进一步细化，其中最具有标志意义的是全国首部居家养老地方法规——《北京市居家养老服务条例》（下称《条例》）通过实施。该《条例》已于2015年5月1日起开始施行。

【作者单位：中国地质大学（北京）思想政治教育学院】