略论居家养老服务机构的优惠扶持政策

杨腾原 单婷郁

略论居家养老服务机构的优惠扶持政策

杨腾原 单婷郁

在养老压力和财政压力并存的背景下，养老的社会化成为必然选择。在社会化养老服务业的战略布局中，居家养老居于基础性地位。居家养老即以家庭为核心、依托社区和专业机构为居住在家的老年人提供日常生活所需的养老服务形式。

“居家养老”旨在形成家庭、社区和养老机构这三种养老力量的合力，也要求政府在其中承担责任。前者是居家养老的实施者和操办者，后者负责战略设计和政策扶持。从事居家养老的服务机构，包括两大组成部分：“组织”的部分是完成居家养老服务的平台；“技术”的部分则是用来完成养老服务的知识、工具、产品等具体手段。涉及居家养老服务的既有政策可以从“针对组织”和“针对技术”这样两个角度加以梳理。前者主要包括如何在居家养老服务领域引入社会力量和专业机构、如何吸纳和培养人才等；后者主要包括如何提升技术支持、丰富养老产品等。具体的政策内容又包括“优惠”和“扶持”两个方面。“优惠”方面涉及减免税收、方便获得土地和房屋的使用权、降低准入门槛和简化进入程序、为养老服务专辟彩票公益金中固定比重的份额、提供接入医保体系的便利、免费提供相关电子产品等内容；“扶持”方面涉及居家养老服务的人才培养、队伍建设、民间资本和民间力量的引入、服务信息平台和老年用品的开发、养老服务技术手段的创新等等。

就政策的话语表达而言，既有政策文本已经涵盖了居家养老或居家养老机构可能遭遇的诸多问题。不过，根据全国老龄办2014年公布的调查，高达42.6%的被访居家养老机构自认为仍面临着包括“扶持政策不到位”在内的困难。这就揭示出一种尴尬的情形：尽管政策文本对于“优惠”和“扶持”已经做了充分关照，但在从业者那里依然觉得缺乏政策支持。

对于这种微妙的情形，人们通常会认为是政策执行不力或执行走样使然。本文认为，分析政策设计方面的问题应该优先于分析政策执行方面的问题。既有政策尚有三种问题：

第一，政策总是倾向于给出原则性的指导意见，但缺乏将这些原则转化成实际行动的动力条件。比如，对于居家养老所需的专业机构，总是原则性地讲明应该加大优惠力度、增加资金扶持。需知，“应该这样”也就意味着“可以不这样”。自上而下层层施力的过程其实也正是力量逐层耗散的过程。这看起来是执行方面的问题，实际是藏在政策设计内里的病灶。

第二，既有政策精细有余而精确不足。精确的政策，能够给每个行动者以明确的预期和准确的行动方向。精细的政策，却总是愿意对居家养老现场的具体行为指手画脚，比如“上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务”。其实，老人的实际需要未必限于这五个方面，也未必需要上门。政策过于精细，相当于给后续的执行过早地画好了“道道”，这看似设定了“雷池”，实则难免两种情形：一是禁锢执行者的能动性和创造性，二是诱发地方和基层的应付心理和钻空子行为。

第三，政策文本的表述往往雷同。一种是前后政策之间的雷同——这固然是政策具有连续性的表现，但在某种程度上也反映出原则性的政策主张总是迟迟难以推开，需要高层反复喊话来给地方和基层施压或提醒。另一种是地方对中央和部委政策的简单照搬，比如，中央和部委的政策指明要在用地、用房、手续、经营等方面给以优惠，在地方那里总是重复表述一遍——这固然是政策自上而下忠实传递、层层落实的表现，但在某种程度上也反映出地方的敷衍和应付。

上述三种问题，反映出对政策“双重依赖”的情形。一方面，决策者依赖政策发号施令，习惯性地制定政策并套用政策话语，以为出台了政策就是对政策问题的响应和化解，于是愿意在政策辞令上下功夫。实际上，政策文本跟化解问题之间还有相当距离。另一方面，包括基层政府在内的政策执行者、居家养老的操作者乃至作为需求方的老年人也都有依赖政策的心态，指望通过政策来改变现状，一旦现状的改观迟缓或者遭遇经营难题，就习惯性地认为是政策不足使然。如此，一方是习惯性地给政策，一方是习惯性地要政策、等政策，双方一要一给，成为常态。但是，给政策的和要政策的各居其轨而非严密对接，于是，政策本身的有效性悄然流失，附着在政策上的公共资源也难免遭到浪费。

因此，有必要把单向度的政策思维、以为必须依赖政策才能解决问题的社会思维，变成问题导向的政策思维。更灵活、更敏锐地捕捉问题信息，让政策跟着问题走、由问题来塑造政策，而不是反过来，把政策作为一个模子去套刻实际问题。

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）