警惕老年群体陷入弱势地位

王 莹

警惕老年群体陷入弱势地位

王 莹

一．现代化理论对老人地位变迁的解释及我国当代的老年弱势

维度：市场转型、体制转轨、文化变迁和养老制度出发，具体来看我国老年弱势地位的成因。

传统的现代化理论认为，老年群体的社会地位随工业化进程而下降。其理论框架可以概括为四个基本因素：首先，寿命延长带来了代际竞争，老年人被强制退休制度排除在劳动力市场之外；其次，科学技术的发展促进新的工作不断涌现，而经验的价值相对降低，老年人的优势不再；第三，正式的教育制度的普及使年轻人不再依赖于老年人获取知识；第四，城市化带来的迁移减少了家庭成员间的联系，损害了扩展式家庭的凝聚力。

现代化理论为我们理解中国现当代的社会变迁对老年人地位的影响提供了一个可供参考的理论框架。回归当下，虽然老年人在生理上不断衰弱，研究证明，弱势是可以通过制度予以扭转的，而这也正是政府的责任所在，如清华大学教授李强所指，弱势群体尤须得到制度性扶助。根据北京大学2012年中国健康与养老追踪调查（CHARLS），我国有11.3%的老年人独立生活有困难，然而未得到家庭和社会的任何帮助；22.9%的老年人（4240万人）生活在贫困线以下，而这一比例比45～59岁的中年群体高出甚多。

以上事实证明，我国老年群体已经陷入弱势地位，且未得到充分的制度扶助。以下我们从宏观层面的四个

二．市场转型与老年弱势：年龄歧视与强制退休

在本文开头，我们介绍了现代化理论的四个基本假设。其中前两个假设与市场转型直接相关，如现代化理论所指，市场转型带来企业对利益和效率的考量，较容易接受新知识新技术的年轻人受到青睐，老年群体则受到排斥。排斥的机制分为相互联系的两个方面，一是年龄歧视，二是强制退休。

（一）就业市场的年龄歧视与老年弱势

我国就业市场上对老年人的年龄歧视是普遍存在的。根据广州社情民意研究中心2014年“就业状况全国城镇居民评价”调查，就业中存在年龄歧视的被访者比例高达一半。老年人贡献社会，实现自身价值的途径大为受限。一方面就业市场的年龄歧视是老年人经济弱势的重要成因，另一方面，这也间接影响到老年人心理上的价值感。市场注重效率，企业追逐利益，往往以经济生产力作为衡量人的价值的重要尺度，这种企业文化对生理上处于弱势地位的老年人非常不公正，往往导致他们自我评价偏低。

（二）强制退休与老年弱势

由于退休制度的设立，我国绝大多数城市老年人退出了劳动力市场。虽然强制退休在我国是社会普遍接受的制度现实，相当一部分人无论从客观的健康角度，还是从主观的意愿角度，都适合继续工作。因此依据个人意愿允许延迟退休也是民心所向。

由于退休后依然可以拿到养老金，很多人将退休视为权利，而忽视了退休背后的市场选择。1889年德国铁血宰相俾斯麦颁布《伤残和老年保险法》，退休制度即起源于此。而设立退休制度的初衷，正是因为老年工人的劳动生产率下降，企业出于效率考量，希望更新劳动力，因此以发放养老金为代价，换得老年工人的离职。可见退休制度从设计之初就带着年龄歧视的烙印。

也正因此，欧美国家对于法定退休年龄条款一直存在争议。甚至在2012年，美国宾州出现了“起诉法定退休年龄条款违反美国宪法”这样的案例。如北京大学人口研究所教授穆光宗所指，“国际上反对的是强制退休，赞成的是自主性选择退休。”强制退休将老年人制度性地排除在劳动力市场之外，无疑加剧了老年群体的弱势。

三．体制转轨与老年弱势：养老金社会化与退休后经济收入的下降

自上世纪90年代，我国开始逐步实施养老保险的社会统筹，企业不再直接负担职工的养老金，而是向社保部门缴费。让老职工退休，过去需要增加企业负担，现在养老金由社保部门发放，反而减轻了企业负担。因此，我国目前很多企业将员工的基础工资定的很低，而实际工资主要以绩效工资的形式发放，以节约社保缴费成本。这直接造成员工退休后经济收入迅速下降的后果。企业规避社保成本，损害了参保人的利益，也完全背离了制度设计的初衷。这里之所以出现了制度的非预期效应（unintended effect），原因在于制度设计中没有考虑企业这一行动者的利益结构。企业作为社保制度的缴费方，其目标是节省成本，和社保注重公平的目标本来相背，可见制度设计必须充分统筹个体（包括企业）发展的负外部性问题，才能避免制度的非预期效应。

社保社会化以来我国的企业职工养老金替代率逐渐走低。根据《南方都市报》的报道，我国企业的养老金替代率从改革初期的60%多降低至40%左右。而世界银行建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老金替代率必须不低于70%。我国目前的企业养老金水平显然会带来老年群体退休后经济收入和生活水平的显著降低。

四． 文化变迁与老年弱势：谁继承，谁养老——市场交换原则的渗透

费孝通先生用“反馈模式”概括中国传统的代际关系，“养儿防老”的观念至今仍然受到认同。然而，随着市场交换原则的渗透，“支持礼教的生产关系已经彻底摧毁，虽然在精神方面还有或隐或显的遗留，而根本的变化却已在深入。”费老的分析注意到经济因素的重要影响，农村分家的契约往往邀集亲友，条款明确，赡养义务与继承权利相对等。这与传统的养儿防老的逻辑已经出现重要区别：养儿防老的逻辑强调生养之恩，子女赡养父母天经地义。赡养义务与继承权利对等的逻辑却看中现时现报，即除了生养之外的资源交换。换句话说，赡养是有条件的。我们可以用“谁继承，谁养老”来概括这一新的赡养原则。

这也直接提示我们，失去生产能力而又没有足够财产安度晚年的农村老人处境艰难。其中无子女的老人由国家供养，入住农村敬老院。而有子女，子女却不愿赡养的老人更为堪虞，一方面国家不管，另一方面子女不管。传统的代表礼教的宗族组织不复存在，国家的正式规则“赡养老人的法律义务”则常常无法对农民实在的生活世界产生结果。

五．养老制度与老年弱势：“补缺式”老年照护

（一）制度背景：“补缺式”老年照护制度

我国已经全面步入老龄化社会。中国在老年人口照护方面正遭遇前所未有的挑战。如何应对老年型城市的社会公共服务需求，保障老年人口的生活质量，已经成为我国城市发展的重大民生课题。老年失能人口的长期照护是养老中最突出的问题。民政部发布的《社会养老服务体系建设“十二五”规划》中则将老年失能人口和半失能人口合并推算为3300万。我国尚未推出老年长期照护保险，请一个24小时护工每月需要3000元以上的费用，加上医疗费则更为高昂，一个家庭成员的失能给家庭带来的经济冲击和照护压力是巨大的。

如上我们看到我国巨大的老年照护需求。然而长期以来，我国的老年福利制度都是“补缺式”（residual），而非“制度式”（institutional）。即只有当家庭的安全网失去作用，老人陷入“三无”或“五保”的状态，国家才会提供照护。而随着无子化和少子化的社会趋势，地理迁移带来的空巢老人的普遍化，这种制度已经远远跟不上我国老年照护需求的发展。国家意识到这一问题后试图通过社会养老服务解决这一问题，却又在一个新的维度遭遇了制度异化。

（二）社会养老服务：制度异化——全面规划化约为片面追求养老床位数

如前所述，单靠传统的家庭养老的做法已经不可能保障老年人的生活质量，家庭养老需要社区养老和机构养老的支撑和补充。2011年民政部发布《社会养老服务体系建设“十二五”规划》，提出了“9064”的三级养老体系，即90%的老人居家养老、6%的老人依托社区养老、4%的老人入住长期照护机构。基于这一全国性制度框架，各省纷纷将养老床位建设放在首要位置，带来新世纪以来养老床位数的急剧扩张。尽管如此，我国目前机构养老仍然处于起步阶段，又在短时间内片面追求养老床位数这一政绩指标，整体服务水平堪虞，无法确保老人享受高质量和有尊严的照护服务。优质照护资源的稀缺，直接决定了老人在照护选择中的弱势地位。

此外，片面追求养老床位数还带来对社区适老化改造等相关工作的忽视。其实自理老人和半自理老人中相当一部分都是有机会实现就地养老（aging in place：包括家庭养老和社区养老）的，但由于居家和社区养老的配套跟不上，不得不入住养老院。比如家里住的是老楼的高楼层六七楼，没有电梯，天天爬上爬下吃不消；丧偶的老年人家里就一个人，子女不放心又要上班，希望老人入住养老院，以确保安全。这些困难都是可以通过社区的适老化改造、智能化的报警设备和完善的社区服务予以解决的。机构养老成本高，且集体生活不可避免地需要规章制度的限制以确保秩序，老人的独立性自然会受到削弱。就地养老可以维持老人熟悉的生活环境和人际关系，尽量地延迟老人入住养老机构的时间，提升生活质量。而只有当就地养老消化了绝大多数需求时，有限的优质资源才能服务更多真正需要机构养老的老年人——生活自理困难的失能及半失能老年人。

社会没有提供充分的就地养老服务，迫使一部分老年人只能选择养老院。这里需要我们反思的是制度在执行层面的异化。国家强调的发展社会化养老明明包涵很多方面，为什么到了执行层面就变成片面追求养老床位数呢？周黎安用“政治锦标赛”形象地指代我国地方官员为仕途而展开的晋升竞赛。地方官员的每一步提拔都面临淘汰风险，因此我们也就不难理解地方政府何以对以GDP为代表的各项以数字衡量的硬指标极端重视。而养老床位数恰恰是社会养老服务体系中最易于衡量的硬指标。这里制度异化的核心成因是制度设计中没有考虑执行层面的个体行动所面对的利益结构，没有通过合理的激励机制对个体发展的外部性进行统筹。

（三）不健全的养老保障制度与老年弱势

如前所述，老年群体因劳动能力弱化更容易出现经济窘境，这无疑埋下了令老人处于弱势地位的隐患。其中老年人口中的农民和城市未就业人口是最需要扶助的弱势群体。虽然随着2009年“新农保”和2011年“城居保”的推出，广大农业人口和城市未就业人员的养老金空白得以填补，但其数额对于维持老年人日常生活所需尚属杯水车薪，更不必说支付失能老年人照护的费用。根据《人民日报》的报道，“到2013年底新农保、城居保覆盖的老人月人均养老金仅为81元，全年不到1000元。”

以上是养老保险制度，而其他补充性的补贴制度，一方面覆盖面有限，另一方面也涉及到资源分配的问题。比如高龄补贴制度，一般惠及80岁或90岁以上老人，以北京为例，90岁以上老人每月享受高龄补贴100元。对于一名高工资的离休干部，一个月100元对生活根本没有影响，而对于真正生活困难的老人，一个月100元又显得不足。总的来看，我国目前的老年福利制度无法为老人的生活构建起安全网，也就无从扭转生活困难老人的经济弱势。

六．结论：以制度性扶助缓解老年弱势

以上分析证明，我国的社会转型整体而言不利于老人，而现行养老制度又不足以为老年人提供充分支持，需要警惕老年群体陷入弱势地位。本文从制度缺位、制度设计与制度执行的三个角度试提出如下的制度变革方向：

（一）制度缺位：从“补缺式”养老走向“制度式”养老

如前所述，我国长期以来主要依靠家庭的“补缺式”养老已经无法应对老龄化社会的挑战，需要逐步调整养老制度的整体思路，从默认家庭供养的“补缺式”老年照护走向社会养老服务提供更多支持的“制度式”养老。

为走向“制度式”养老，我国亟待在法律层次建立长期照护保险制度以应对日益庞大的失能群体的照护需求，这有利于避免老年人及其家庭因长期照护需求而陷入经济弱势。在我国老龄化形势日益严峻的今天，长期照护保险立法已经刻不容缓。同时，在空巢家庭日益普遍的今天，默认有子女的老人由子女照护已经不切实际。只有全面布局社区养老服务，才能对家庭养老功能的缺损予以补充，让更多的老人凭借社区养老设施和服务实现就地养老。

（二）制度设计：公平性与效率性的维度

在效率的维度，以有限的资源扶助最需要帮助的老年人口应成为养老制度的核心目标。如高龄补贴以年龄而非经济状况作为目标人口的确定依据，导致收入较高的离休干部群体纳入补贴范围，显然不合理。在公平的维度，需要加强对弱势老年群体的制度性扶助。此外，更为灵活地尊重个人选择的退休政策可以缓解强制退休带来的老年弱势；提高养老金替代率可以缓解退休后经济收入剧降带来的老年弱势。

（三）制度执行：将行动者的利益框架纳入考量

我们在制度的补充与完善方面做了一些简单的讨论。然而制度未必合于初衷，比如前文提及的全面养老规划在执行层面被化约为片面追求养老床位数。其核心原因是忽视了行动者的利益格局和行动选择。再好的制度也离不开人的贯彻和执行。那么如何避免实践层面的制度异化呢？我们始终强调审慎的制度设计。在制度设计的层面，需要将行动者的利益框架纳入考量，以避免执行层面的制度异化。

（作者单位：中国青年政治学院社会工作学院）