中哈国际旅游合作制度安排分析

阚越 王友文

（伊犁师范学院 新疆 伊宁市 835000；伊犁西部生态科学研究中心 新疆 伊宁市 835000）

经济研究

中哈国际旅游合作制度安排分析

阚越 王友文

（伊犁师范学院 新疆 伊宁市 835000；伊犁西部生态科学研究中心 新疆 伊宁市 835000）

随着共建丝绸之路经济带战略构想的提出，国际旅游合作成为中哈全面深入合作的重要领域之一。国之交在民相亲，双方旅游合作可谓共识最多、矛盾最少、投入最低、效果最好的领域，也有望成为中哈共建丝绸之路经济带战略中最活跃、最具潜力的领域。本文旨在以中哈国际旅游合作中的制度安排为研究对象，积极推进两国国际旅游系列制度安排，高位谋划中哈两国国际旅游合作前景蓝图。

中哈国际旅游国际旅游合作制度安排

从2013年9月提出共建丝绸之路经济带的重要倡议，到十八届三中全会把推进丝绸之路经济带建设写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，丝绸之路经济带已升级为国家战略[1]。旅游业作为“沟通、关系”产业，能否有力促进丝路沿线各国、地区之间融洽交往，能否助推经济带腾飞，值得我们深思。经济层面，丝路沿线各国越来越重视旅游业的发展，相互之间建立旅游合作关系的意识增强。文化交流层面，旅游业不仅能提升国家软实力，特别是国际旅游素有“和平使者、友谊桥梁、亲善动力”的美誉。通过旅游合作有利于不同国家和地区、不同民族和种族、不同意识形态和宗教信仰的了解和理解；有利于社会多元化认同感的形成；有利于包容兼蓄博大胸怀气度的锤炼。

一、中哈国际旅游合作制度安排的涵义和意义

诺思认为，制度“是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”，诺思称之为“制度安排”。制度安排是指在特定领域内约束人们行为的一组规则，它支配经济单位之间可能采取合作与竞争的方式[2]。制度安排旨在提供一种使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人或团体可以合法竞争的方式。

1.中哈国际旅游合作制度安排的概念和涵义。

参照诺思关于制度安排的定义，本文提出中哈国际旅游合作制度安排的概念即指在中哈国际旅游合作领域内约束中哈旅游合作行为的系列规则，该规则支配中哈两国旅游合作中参与具体合作事项的包括政府、企业、社会团体以及个人等经济单位之间可能采取的合作与竞争的方式。中哈国际旅游合作制度安排旨在为中哈旅游合作提供一种使两国旅游合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入和利益，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人或团体可以合法竞争的方式。

2.中哈国际旅游合作制度安排对丝绸之路经济带建设的重要意义

中哈国际旅游合作制度安排有利于丝绸之路经济带战略构想的实现。首先，中哈国际旅游合作制度安排有利于维护双边安全和谐稳定的社会环境促进双边发展进步，既为双边国际旅游合作营造了安全和谐的旅游大环境，又从制度层面保障了丝绸之路经济带建设。其次，中哈国际旅游合作制度安排既保障中哈两国政府平等发展旅游业的机会，又保障中哈两国人民平等追求旅游需要的权利，进而从平等的权利和发展机会层面保障了丝绸之路经济带建设。第三，中哈国际旅游合作制度安排有利于在两国间形成一个充满活力、一个竞争和有序流动、一个富有创造力的国际旅游合作状态，两国人民的智慧才能得到充分展示，同时也能不断的创新和丰富丝绸之路经济带建设内涵。

三者相辅相成，安全和谐稳定的社会环境是中哈国际旅游合作的前提和基础，平等发展旅游的机会和追求旅游需求的权利是中哈国际旅游合作的基本条件，充满活力的合作状态是中哈国际旅游合作的基本态势。

二、中哈国际旅游合作制度安排现状及存在的问题

1.中哈国际旅游合作制度安排现状

从1992年两国签署建交公报，双方都积极努力巩固和发展双边的睦邻友好合作关系[3]。无论两国政府还是社会民众层面都在两国合作发展的各个领域互访交流磋商，为中哈国际旅游合作的有序开展奠定了政治基础和获得了社会民众支持。

在1992年2月双方签署《关于公民相互来往协定》、8月签署《中哈政府文化合作协定》；1993年10月双方签署《关于中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国友好关系基础的联合声明》、《两国政府关于公民公务旅行的协定》；1995年2月双方签署《关于进一步发展和加深友好关系的联合声明》，在这一系列联合声明和协定的基础上，1998年5月双方正式签署《旅游合作协定》。这一划时代意义的协定，正式打开了中哈国际旅游合作的大门，至此中哈国际旅游合作以崭新的姿态常态化发展。2007年10月在中国举行“哈萨克斯坦文化节”、2009年9月，“霍尔果斯国际边境合作中心物流与旅游国际合作发展新机遇”推介会在阿拉木图州成功举办迎来了中哈国际旅游合作的新春天。时隔三年，2012年年4月，欧亚地区第一个跨境国际合作中心中哈霍尔果斯国际边境合作中心正式封关运行，9月两国合作投资的首个旅游项目——中哈哈萨克传统文化旅游区也投入运营，2013年4月，两国元首又就2017年在哈萨克斯坦举办“中国旅游年”达成共识[4]，同年在哈萨克斯坦举办的世博会将吸引世界各地的旅游者，届时借世博会的舞台唱足“中国旅游年”这台戏，这无疑从国际层面提升了中哈旅游合作的层次与深度。

综上，目前，中哈两国除1998年双方正式签署《旅游合作协定》外，还未颁布双边旅游领域的权威法律法规。在中哈共建丝绸之路经济带战略目标驱动下，中哈两国有必要将《中哈国际旅游法》、《中哈国际旅游条例》的制定和颁布纳入双边工作，可以从制定中哈国际旅游条款以及中哈国际旅游合作条款着手，逐渐健全和完善旅游法。

2.中哈国际旅游合作制度安排存在的问题

纵观中哈两国国际旅游合作现状，可以发现双方都在积极努力通过签订系列协定举办各类旅游活动，两国的旅游合作进一步深化。但无规矩不成方圆，应该清楚认识到落实旅游制度安排是两国旅游有效合作的基础和保障，也是目前双方旅游合作中最迫切需要的。研究发现中哈国际旅游合作的制度安排存在一些问题：

第一，缺乏有针对性的国际旅游合作制度安排。建交以来两国在铁路交通、民航、边境贸易、能源资源等涉旅领域签订的系列协定、协议、规章、办法等，特别在加强两国睦邻友好、建立和发展战略伙伴关系、加深两国友好关系方面系列联合宣言、联合声明、联合公报逐年发布，这些制度安排都在推动和保障两国旅游合作的有序开展。自1998年双方签署《旅游合作协定》时隔16年来两国再未签署涉旅合作的新协定，时至今日随着两国经济发展和文化交流的深入，特别是近期“共建丝绸之路经济带”战略构想的提出，两国的旅游合作发面迫切期待一些专门针对双边旅游合作的新制度安排。

第二，欠缺具体的国际旅游合作协议。现有涉旅的制度安排大都是一些纲要、纲领、意见等指导性文件，大多不乏提及旅游，并没有就两国旅游合作做具体的阐述，更缺乏具体如何开展两国国际旅游合作的具体协议。如关于两国间旅游投资合作协议、重点旅游项目合作协议、旅游局长合作发展对话会议制度、事务级旅游会议制度、业界高级别旅游会谈机制等具体旅游合作务实操作的相关制度安排。

第三，国际旅游合作制度安排实效性有待跟进。在“依法治国，依法兴旅”新时期旅游发展总体思路指引下，现有的制度安排显然不符合与时俱进的时代要求，老思路旧方法无法满足新要求。在今后的旅游合作中应更加重视以法制建设规范为基础的合作模式，加强具体旅游合作领域的法律规章制度。

第四，双边城市和企业界层面的合作制度安排处于空白。目前中哈两国旅游合作还停留在国家层面，双边城市、企业层面的合作制度安排处于空白，未来旅游合作市场的趋势是向二三线城市拓展，为进一步加强双边客源互送、信息共享和业界联动，双边城市、企业界层面的制度安排有待完善。

三、依托丝绸之路经济带加强中哈国际旅游合作的制度安排

1.以丝绸之路经济建设为契机加快“丝路中哈国际旅游带”合作的制度安排

丝绸之路经济带东临活力四射的亚太经济圈，西傍新兴发达的欧洲经济体，而两者之间的古丝绸之路途径中段（中国西北、中亚和南亚地区）由于人口、产业密度低，经济发展自古丝路辉煌时期后一直处于落后不发达状态，致使世界经济圈出现了“哑铃状现象”，这种状态是世界经济圈共同发展的最大障碍[5]。可喜的是“丝绸之路经济带”战略构想的提议唤醒了沉睡已久的古丝绸之路，沿线各国政府及人民赞成携手共建，以期再显丝路之繁华，实现世界经济圈协调大发展。

基于中哈两国长期以来互为友好邻邦的全面战略伙伴关系，以及无与伦比的地缘优势和经济、资源发展互补现状，近日中哈签署共同建设《丝绸之路经济带》合作文件又达成140亿美元大单，可见中哈在共建丝绸之路经济带合作领域大有可为[6]。旅游业以其较强产业关联性和文化延伸性，完全有能力助推丝绸之路经济带建设，更何况从2012年的旅游统计数据显示中国公民赴哈旅游人次约18.5万人次，哈公民来华旅游达49.1万人次。目前哈国已设立了4所孔子学院[7]。中哈双方还经常举办文化日、旅游年、冰雪旅游节等丰富多彩的旅游文化交流活动，可见两国在区域旅游合作方面已有良好基础。从旅游资源角度，哈国东部具有极具吸影力的森林和草原自然资源，但旅游基础设施和旅游人才建设方面教我国均不完善，这种资源的相似性与设施人才的互补性萌生了国际旅游合作的雏形。目前两国政府间正频频接触，不仅从经济发展、文化交流、交通运输体系建设、跨国投融资、企业合作等角度，进一步明确了旅游业在中哈共建丝绸之路经济带合作领域中的地位，而且为两国开展国际旅游合作提供了大量的政策支持。所以，中哈两国基于共同的旅游发展需求应积极努力，以共建“丝路中哈旅游专线”为目标，从制度安排层面多方谋划，为今后双方在旅游资源整合、人才交流、技术开发、环境保护等具体合作环节提供有力的保障。

2.充分利用上海合作组织机制加快中哈国际旅游合作的制度安排

上海合作组织自成立以来，有效维护了各成员国局势稳定和社会发展。随着交往程度的深入、合作领域的扩展以及丝绸之路经济带构想的提出，上合组织作为中亚区域合作的基本框架也逐步在社会经济层面搭建平台，以此巩固和加强其国际地位和功能。目前上合组织面对“丝绸之路经济带五通”建设目标，中国与作为中亚五国经济发展速度最快、实力最强、自然资源丰富的哈萨克斯坦，就通过怎么样的合作模式、采取何种交流途径最终实现五通目标，政界和学术界展开了大讨论，百家争鸣，亮点频出。

其中就中哈国际旅游合作方面有待借鉴APEC、欧盟区域旅游一体化等世界重要区域合作组织鼓励区域间国际旅游合作办法及规章，这对上合组织机制下进一步促进中哈国际旅游合作制度安排具有指导意义。如APEC每两年举行一次的旅游部长级会议为上合组织峰会在其举办地举行中哈国际旅游合作部长级会议提供借鉴；欧盟区域旅游一体化为上合组织推进中哈国际旅游一体化进程提出《中哈旅游政策框架》提供借鉴；欧盟区域旅游一体化要求旅游业制定专门的政策提升欧洲旅游业在世界范围内的竞争力为中哈国际旅游一体化提供借鉴；欧盟制定的《欧洲共同体旅游发展规划》为中哈国际旅游合作制定发展目标、政策提供借鉴。

3.将依法治国方针落实到中哈国际旅游合作的依法治旅实践中

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是中国共产党历史上第一个以加强法治建设为主题而的专门决定，是新时代下的新呼唤、新阶段下的新要求、新时期下的新任务。依法治国涉及改革发展的各个领域，为进一步规范和促进我国旅游业持续健康发展，一部酝酿了30多年的综合性旅游法——《中华人民共和国旅游法》于2013年4月出台，至此今后旅游业必将以“依法治旅”的新标准、新要求全面发展。然而要实现“依法治旅”的终极目标，需要我们在《旅游法》的基础上于进一步完善旅游业的法律体系，逐步出台更有针对性和具体方面的法律法规。

在依法治国和依法治旅的时代呼唤和丝路经济带建设的时代构想，为中哈国际旅游合作制度安排指明了方向，同时也提出了新要求。中哈两国要实现持续健康的国际旅游合作，必须以双方拟定的旅游合作法规、制度为准绳，真正将依法治国的方针落实到中哈国际旅游合作的依法治旅实践中。

4.借势“中哈国际旅游年”宣传倡导中哈国际旅游合作系列制度

借鉴2012-2013中俄通过互办“旅游年”促进两国旅游合作，加强了两国文化交流、扩大双方服务贸易领域，有力推动了两国经济领域的务实合作成功经验,为中哈两国日后开展国际外交和旅游合作提供了新思路。2014年5月哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫宣布2017年在哈萨克斯坦举办专业世博会期间同时举办“中国旅游年”等。纵观近期中印、中国—中东欧国家系列旅游年的合作部署充分显示，国家中央层面已确定旅游业在国际交往合作中突出作用。借势2017年哈萨克斯坦“中国旅游年”的举办，加快建设中哈国际旅游合作系列制度安排应是一次良好机遇。届时中哈国际旅游合作系列制度的建立，定会为今后“中印旅游年”、“中国—中东欧旅游促进年”等后续的旅游年提供借鉴和指导，最终为今后我国国际旅游业务、国际旅游合作健康可持续发展提供坚强的制度后盾。

5.依托中哈总理定期会晤建立中哈国际旅游合作沟通联络例会制度

自2012年在北京举行了中哈总理第一次定期会晤，双方一致认为，建立和启动中哈总理定期会晤机制，是两国关系步入新的发展阶段的战略举措。时隔两年2014年国务院总理李克强于对哈萨克斯坦共和国进行正式访问并举行中哈总理第二次定期会晤。双方高度评价近年来双边合作中取得的进展，重申将继续深化各领域合作。双方高度评价2013年11月在中国举行的“哈萨克斯坦文化日”和2014年9月在哈萨克斯坦举行的“中国文化日”，双方支持加强旅游领域合作并指出，2017年在哈萨克斯坦举办“中国旅游年”活动具有重要意义。双方将继续商签《中华人民共和国国家旅游局和哈萨克斯坦共和国投资和发展部旅游局关于中国旅游团队赴哈萨克斯坦共和国旅游实施方案的谅解备忘录》，共同采取措施，打造“丝绸之路”旅游产品，鼓励实施双方旅游领域投资项目。依托中哈总理定期会晤以及中哈合作委员会，可以建立中哈国际旅游合作沟通联络例会制度，双边旅游部门定期就旅游合作联席沟通，扩大中哈两国国际旅游业务间的务实合作。

[责任编辑：周钰]

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013.11.16

[2]杜伟岸.股权分置改革的制度视角[M].西南财经大学出版社,2009.08

[3]中国同哈萨克斯坦的关系.http://kz.chineseembas⁃sy.org/chn/zhgx/zhgxgk/.中华人民共和国驻哈萨克斯坦共和国大使馆.2014-01-01

[4]中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国联合宣言.2014-05-19

[5]钱国权,杨光宇,汪晓文.抓紧规划建设丝绸之路经济带.天山网.2014-04-29

[6]中哈两国达成140亿美元合作大单.中国证券网.2014-12-14

[7]中哈在共建“丝绸之路经济带”方面合作大有可为.人民网-国际频道.2014-01-07

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A

1674-6287(2015)02-0036-04

2015-02-18

阚越（1985～），女，伊犁师范学院法政学院教师，旅游管理硕士，伊犁西部生态科学研究中心助理研究员。研究方向：会展旅游、国际旅游。王友文（1948～），男，陕西蓝田现人，伊犁师范学院中国新疆与周边国家合作发展研究中心副主任、教授，伊犁学研究中心副主任、伊犁西部生态科学研究中心主任、研究员。研究方向：中亚研究、区域经济学、生态经济学。

国家基金项目《上海合作组织带动下的中哈草原文化国际旅游合作模式研究》（项目编号12BJY129）；教育部人文社会科学基金项目《边疆少数民族地区公共文化与文化产业融合发展提升文化软实力研究——以伊犁州为例》（编号：12XJJA840001）；新疆自治区文科基地基金项目《新疆哈萨克族由游牧转向定居中的社会教育研究》（编号：XJEDU080112A02）阶段性成果。