浅析我国公务员职务与职级并行制度的改革困境及对策

侯莉媛

(北京邮电大学公共管理学院，北京100876)

浅析我国公务员职务与职级并行制度的改革困境及对策

侯莉媛

(北京邮电大学公共管理学院，北京100876)

中国现行公务员职位与职级制度的管理模式已经严重制约了基层公务员队伍的良性运行、建设和发展，要想破除改革困境，需要健全公务员内部考核考评机制，健全公务员的退出机制，完善公务员的工资制度，做出科学合理的顶层制度设计。

公务员;职务;职级;并行制度;改革

2014年12月2日召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。会议指出，在职务之外开辟职级晋升通道，有利于调动广大基层公务员的积极性。

一、中国现行公务员职务职级制度的现状分析

(一)现行公务员职务职级制度的构成

根据《公务员法》，中国公务员实行统一的职务与职级相结合的薪酬制度。职务是公务员的职位要素，通过公务员的工作能力和职责大小来体现，指公务员所具有的头衔，如乡长。而职级是职位要素与品位要素的统一，主要通过公务员的资历来体现，指一定职务层次所对应的级别，如乡长所对应的职级一般是乡镇科级正职。职务反映职级，职级对应一定的职务，根据职务获得相应的薪酬待遇。简而言之现行的公务员职务职级制度即是职务、职级、薪酬三者相挂钩，以职定级，以职定薪。

据统计，中国各地公务员工资的组成由以下四部分组成，职务工资约占20%，级别工资约占25%，地区附加津贴约占45%，各种补贴约占10%。［1］从公务员的工资组成比例中可以看出，虽然职务工资只占到总工资的两成，但是由于职务决定着地区附加津贴和各种补贴，因此职务对公务员的工资起着决定性作用，职级工资占两成左右，显然已经被弱化。

(二)现行公务员职务职级制度存在的问题

现行公务员职位制度从2006年1月1日《公务员法》制定实施起，已经不能适应社会的发展，严重制约了基层公务员队伍的良性运行、建设和发展，主要表现在以下几个方面:

一是机构规格低，职数少，导致基层公务员晋升空间有限。人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2013年全国行政机关公务员管理工作会议中指出，中国公务员队伍中90%是科级以下干部，60%在县以下机关。正是由于这种机构职务层次的设置直接产生了不公正现象。据统计，中国公务员从科员到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升迁为厅局级的比例更是低至1%。基层公务员晋升的“天花板”现象，使他们感到不公平，不利于提高其工作积极性。

二是职务晋升是职级晋升的唯一决定因素。《公务员法》中规定，将12个职务层次分别与27个职级相对应，科员只能对应18－26级，科长只能对应16－22级，想越过16级进入更高职级只有晋升职务，而职数少之又少，使得晋升难上加难。由于领导岗位有限，基层公务员的晋升渠道狭窄，副科成为许多公务员的职级“天花板”，由此也产生了一种“副科病”，症状轻者工作积极性不高，严重者则钻营寻租，“小官巨腐”并不罕见［2］。

三是基层公务员的薪酬待遇偏低。首先是基本工资薪酬待遇。目前公务员基本工资由职务工资和级别工资构成，工资的高低主要由职务层级高低决定。基本工资收入占公务员整体收入的比重偏低，工资制度缺乏透明度。公务员的基本工资在其工资收入中所占比重低于二分之一，有的仅占三分之一或更小比重，主要是各种补贴占的比重较大。其次是不同地区津补贴差距大。由于各地区经济发展水平不同，各地规范性津补贴良莠不齐，使得不同地区的同级公务员之间，同一地区不同行业之间，工资收入差距过大。最后是工资级差过小。从现行的公务员工资制度来看，提升一档级别，职务工资上只提升30－50元，工资收入只增加30—40元。

二、中国公务员职务职级制度的改革现状

(一)改革后的公务员“职级并行”制度

以上制度的不足严重制约到基层公务员的发展，为此，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》指出，在职务之外开辟职级晋升通道，有利于调动广大基层公务员的积极性，是为基层公务员办好事、办实事。

职务与级别并行制度，简称“职级并行制”，是指在职务晋升梯度之外，开辟一条职级晋升的梯度，确立一种“职务晋升”与“职级晋升”并行的“双梯”制度。职务与职级是相对独立、相对分离的。公务员的权力以及责任义务的承担主要体现在职务的设置上，公务员的物质利益以及职业尊严的满足主要体现在职级的设置上。

(二)改革后“职级并行制”制度的优点

截止目前，安徽、山东、江苏、河北、辽宁等5省都已经推行了公务员职务职级并行制度的试点工作。从以上地区的试点情况来看，这一举措，使得基层公务员的现状改善了许多。

一是工资待遇提高。由于以往公务员的职务与薪资挂钩，使基层公务员感到不公平——自己活干得不少，收入却不高。开辟职级晋升通道之后，公务员只要工作能力和工作表现合格，就能提高职级，即不当官也能加薪。

二是晋升机会大大增加。公务员的晋升不单单只是由职务来决定，过去在晋升通道单一的情况下，绝大多数公务员由于机构规格的限制晋升机会比较少。开辟职级晋升通道后，对基层公务员而言，只要有能力，努力工作，就有晋升机会。

三是提升社会公平感。现行制度中，很多基层公务员(非领导职务)与领导(领导职务)的收入差距很大，这次改革后将缩小差距，有利于促进社会的整体公平。

职务职级并行制有助于打破中国社会长期形成的“官本位”思想，让公务员体系回归公共治理和公平公正的价值本位。但同时，随着“职级并行制”的试点，也带来也一些挑战。

(三)公务员职务与职级并行制度改革困境

党的十八届三中全会提出:“建立公务员的职务与职级并行，职级与待遇挂钩制度。”但是，截止到目前，此规定的配套方案并没有出台，其原因如下。

一是为了晋升职级而“跑级买级”。随着“职级并行制”政策的实施，基层公务员最关心的就是职级评定，因为他们的工资由职级来决定。公务员很有可能为了更高的职级而贪污腐败，出现“跑级买级”行为。公务员一直是公众心中的“铁饭碗”，一旦进入编制体制内，只要没有犯下严重的错误，工作考核都是“称职”。笔者了解到，基层公务员的年度考核几乎流于形式，对于考核指标没有统一标准，责任划分不清，考核拉不开档次，缺少平时考核，年度考核跟平常工作的勤勉度、工作成绩和公众的满意度并没有真正关系。这种考核机制如不改善，基层公务员的工作积极性无法提高，如要提高职级，增加工资，势必“找关系”来完成。

二是“晋级工资”加重县级政府财政负担。公务员职务与职级并行，对基层公务员个人而言，相当于提高待遇;但对县以下机关而言，则相当于财政支出增加。基层公务员的工资都是地方财政出，有的地方财政承担不起。河南省社科联课题组对职务与职级并行的调研显示，“资源分布不均，如津(补)贴、财力状况、激励措施、办公经费、工作环境等，越到基层越薄弱，一些地方的县乡两级维持基层运转都成问题”

三是职级晋升和工资晋升的上限问题。县以下机关建立公务员职务与职级并行制度，有一系列与职级设计相关的问题待解。在笔者的访谈过程中，有一位基层公务员就有这样的疑惑:当他的职级升到了县长的职务，跟县长的工资待遇一样，那么当他有了职务升迁的机会，他是从最基础的‘科员’开始升，还是直接升到县处级?同样的问题还有晋升职级的上限。比如，县以下公务员的职级晋升，有没有上限?能不能跨越所在单位的行政级别?乡镇基层公务员在晋升工资上有没有“顶棚”?是不是不能超越所在单位的“最高行政级别”?县级以下公务员能不能将工资待遇逐步提升到“厅级”乃至更高?［3］这些问题都是改革中不可避免的问题，同时也是基层公务员最关心的问题。

三、破除公务员职务与职级并行制度困境的对策

对广大基层公务员来讲，“职务职级并行制度”改革是一大好消息。但看待职级并行这项改革，却不应是“涨工资”那么简单［4］，公务员的职务职级并行还须完善配套机制，最重要的是民主考评和监督机制。

(一)健全公务员内部考核考评机制

效率低下的工作现状，是由于公务员考核机制的不健全造成的。现行公务员考核机制在考核标准上所依据“德、能、勤、绩、廉”等考核标准的内涵界限模糊，很难进行具体衡量。而在公务员的考核程序上，现行考核机制“内部封闭化”特征明显、“自我考核、内部考核”色彩浓厚，没有将作为公务员服务对象的社会公众的满意度作为对公务员工作评价的参考指数，考核缺乏客观公正性。笔者认为，改进公务员考核机制，要从以下方面入手:

一是加强平时定期考核。对于公务员的考核，不应该只有年度考核，更应该注重平时的定期考核。首先要建立日常的考勤表，并要求公务员每天记载工作内容，写出工作报告，用来考察每个人的工作情况，实行量化管理。其次是建立考核结果的反馈机制;主管领导将下属的考核结果及时告知，提出改进措施。

二是建立科学合理的考核方法。我国在改进公务员考核方法的具体操作中，要因地制宜，不能“一刀切”。选取科学合理的考核方法，确保考核结果的科学公正。可以采用关键事件法、行为锚定法、目标考核法、360度绩效考核法，使考核结果更加公平、公正、透明，减少“人治”因素，大大降低考核中近因效应、晕轮效应发生的可能性，有利于考核朝着更加制度化的方向发展。

三是细化考核内容，量化考核标准。健全各类公务员的考核指标体系，不同类别的公务员根据职务性质和工作要求建立侧重点不同的考核指标，形成针对不同类别公务员的考核指标体系。按照“SMART”原则，细化考核内容、量化考核指标，以客观、可量化的数据使考核标准具体化。

(二)健全公务员的退出机制

完善公务员退出机制，一是应营造出有利于公务员退出的社会环境。二是要破除中国人传统上固有的公务员“铁饭碗”思想，实行公务员强制退休、辞退机制，把那些不适宜或不愿意在政府机关工作的人员分流出去。三是完善公务员培训机制，提高公务员队伍的整体素质。四是对部分干部公务员实行聘期、任期制，打破终身制。五是配套严格的监督机制，对公务员的监督不能仅仅依靠上级领导的评价，更多的应该是由公众来监督，由公众的满意度来决定。六是完善公务员的保障机制，建立健全公务员失业保险制度，加快公务员社会保障体系的进程。这样便可改变公务员“只进不出”、“易进难出”的现状。

(三)完善公务员工资制度

应建立合理的公务员薪酬结构。一是要细致化公务员的职位分类和岗位分类;二是建立公务员的工资正常增长机制与建立公务员工资与企业人员薪酬的比较机制。建立公务员工资的正常增长机制是指，公务员与企业管理人员一样共享国家经济发展的成果，随着企业管理人员工资的增高而相应增高。同时，应该保证公务员的工资增长速度与消费物价、人均GDP、社会平均工资等因素挂钩。最后，完善公务员工资立法。我国目前还没有一部专门针对公务员工资的法律，应该尽快出台，对公务员工资的具体设定标准、各类职位和岗位工资的具体规定、工资调整依据及幅度、公务员工资随奖惩的变化方式等一系列问题进行明确而具体的规定。

随着公务员“职务职级并行”制度的推行，基层公务员的工资会有明显提高，需要将公务员的工资制度纳入到整个收入分配改革制度中，公务员工资改革需财政支持，国家财政应该加大转移支付力度，特别是对中西部欠发达地区的转移支付，协助渡过改革困境。

(四)进行科学合理的顶层制度设计

顶层设计必须跟到位，需要做出科学合理的制度设计。中国推行的县以下部门公务员“职务与职级并行”制度，要尽快与国际接轨，紧随西方国家“级别随人”的工资制度的步伐，关注职级而非职务，因为只要职级高，同样也会有高收入和社会地位。一项改革能否成功，取决于具体的改革方案是否细化、具体化。中央应该尽快出台与之配套的实施细则，明确职级晋升上限等问题。同时，实行了近10年的《公务员法》，公务员薪酬制度等配套制度已经滞后，急需修改，以便适应职务与职级等公务员薪酬改革的需求。

［1］赵子建.推行职务与职级并行深化公务员分类改革［N］.光明日报，2014－09－05.

［2］潘晟.“职务职级并行”重在改革［N］.上海金融报，2014－12－05.

［3］毕晓哲.公务员“职级并行”有几个问题待厘清［N］.兰州日报，2014－12－04.

［4］庹新岗.职级并行并非等于涨工资［N］.长沙晚报，2014－12－04.

［责任编辑:寸言］

Difficulties and Countermeasures of Reform Civil Service Positions and Rank Parallel System

Hou Liyuan1，Liu Wenjun2
(Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing 100876，China)

China's current civil service positions and ranks regime has seriously hampered the benign operation，construction and development of basic level civil service，in order to get rid of reforming predicament，the need for sounding public servants internal assessment evaluation mechanism，the exit mechanism of the civil servants，improving the wage system for civil servants and strengthen the top－level system to make reasonable scientific design.

civil servants;position;rank;parallel system;reforms

D412.6

A

1673－2375(2015)04－0110－04

2015－05－28

侯莉媛(1990—)，女，陕西渭南人，北京邮电大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为网络社区管理。