工伤认定行为的司法审查研究

王东伟

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

工伤认定行为的司法审查研究

王东伟

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

社会转型时期的我国新型劳动关系不断出现，工伤保险法律规范中规定的工伤认定标准又存在大量的不确定法律概念，如何将这些不确定法律概念具体化，是行政机关进行工伤认定时必须要解决的问题。同时，为保护劳动者合法权益和追求社会正义与公平，工伤认定行为必须接受司法审查，法院的审查程序也要进一步规范和完善。

工伤认定;不确定法律概念;司法审查

社会转型时期的我国新型劳动关系不断出现，但在工伤保险法律条款中规定的工伤认定标准却存在大量不确定法律概念。要将这些不确定法律概念具体化，是行政机关进行工伤认定时必须要解决的问题。同时，为了保护劳动者合法权益和追求社会正义与公平，工伤认定行为也必须要接受司法审查，因此法院的审查程序也要规范与完善。

一、工伤认定行为

(一)属性分析:工伤认定行为的内涵与性质

为了保障因工受到伤害的职工获得医疗救治和经济补偿，同时也为了分散用人单位的风险，我国建立了工伤保险制度。我国法律规定职工享受工伤医疗待遇的前提是由社会保险行政部门对职工的伤残或疾病认定为工伤。工伤认定是社会保险行政部门根据法律的规定确认劳动者的伤残或疾病是否属于工伤的一种具体行政行为。

工伤认定是一种行政确认行为。这种确认行为是行政机关对法律关系的确认，而不是对事实的确认。因为法律规定了职工的何种伤害属于工伤，如何进行保护和赔偿，体现了法律价值的判断和追求。一方面，行政机关对劳动者已经发生的伤害事实认定是否属于工伤的过程属于法律适用的过程，须担保其合法性，法院可以对其适用法律的合法性进行审查;另一方面，行政机关对法律关系的确认产生法律效力，如果当事人不服，须依法定途径(行政复议或行政诉讼)才能消灭其效力。所以工伤认定行为的性质决定了其具有可诉性，必须接受法院的审查。行政机关对法律关系的确认与对事实的确认是有所区别的。行政机关对事实的确认不产生法律效力，只要有相反的证据就可以推翻，不必申请复议或提起行政诉讼。比如交管部门对道路交通事故的认定，是对交通事故的基本事实、成因和当事人的责任的技术性结论，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，交通事故认定书是一种证据，只具有证明效力，没有规范效力，并不产生约束力，当事人对交通事故认定书的真实性、合法性可以质疑，也可以提出相反证据。而法院则应依证据规则对其进行审查，如果有其他证据足以推翻交通事故认定书时，法院可以不予采信。

(二)要件分析:做出工伤认定要具备的条件

1.工伤认定的基础条件——存在劳动关系

用人单位与劳动者之间存在劳动关系是工伤认定的基础①。根据《劳动合同法》的规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立起劳动关系。所以，申请人要通过社会保险行政部门的工伤认定，就必须提供足够的证明材料证明用人单位与劳动者之间存在劳动关系。在司法实务中，证明劳动关系存在的证据有以下4种:一是用人单位与劳动者之间签订的书面劳动合同;二是没有签订书面劳动合同的，要有相关证据②证明成立事实劳动关系的;三是劳动争议仲裁委员的仲裁裁决认定成立劳动关系的;四是人民法院的判决认定存在劳动关系的。

2.工伤认定的标准——符合法律规定

我国法律、法规并未对“工伤”的涵义进行抽象性规定，而是采用列举的方式对“属于工伤、视同工伤、不得认定为工伤或视同工伤的情形”逐一展示。《工伤保险条例》第十四条③从正面列举了应当认定为工伤的情形及第十五条④规定了视同工伤的情形。并在第十六条列举了以下情形不得认定为工伤或视同工伤:即“故意犯罪的;醉酒或者吸毒的;自残或者自杀的。”

(三)过程分析:行政机关做出工伤认定

行政机关适用法律，做出工伤认定的过程主要是对工伤认定条件的判断，即对用人单位与劳动者之间是否存在劳动关系和劳动者受到的伤害是否符合工伤认定标准的判断，其中劳动关系的存在通过相关证据的证明即可认定。因此，行政机关做出工伤认定行为的过程主要集中在判断是否符合法律规定的工伤认定标准。

法律规范包含构成要件和法律效果两部分，即在构成要件实现时，一定要发生法律效果。行政机关适用法律，做出行政行为的步骤为:一是调查认定具体事实;二是解释构成要件的要素(确认法律概念的内涵);三是检视具体事实是否符合该法律构成要件，即所谓的“涵摄”过程;四是具体事实如果符合构成要件，则确定法律效果的发生与内容。［1］当法律规范中的构成要件包含不确定法律概念时，行政机关就需要进行法律解释，并根据此解释检视具体事实是否符合该法律构成要件，这个过程就是将不确定法律概念具体化的过程。行政机关将不确定法律概念具体化的方法是进行法律解释和涵摄。

1.法律解释。不确定法律概念的判断，首先需要对不确定法律概念本身，从解释学的观点，寻绎出“概念要素”。［2］一般认为，法律解释的方法包括文义解释、体系解释、历史解释、合目的解释四种。［3］在适用法律对不确定法律概念进行解释时通常需要综合运用以上解释方法。不确定法律概念包括经验性不确定法律概念和规范性不确定法律概念。在探求经验性不确定法律概念的内涵要素时，在运用上述解释方法中，还需要依据一般经验法则或专家知识。而探求规范性不确定法律概念的要素时，更需要依据立法目的和

①工伤认定的基础是用人单位与劳动者之间存在劳动关系。因为《工伤保险条例》第十八条规定，申请人向社会保险行政部门申请工伤认定时，应当提供与用人单位存在劳动关系的证明材料和医疗诊断证明。

②相关的证据参见劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》(劳社部发〔2005〕12号)的规定。

③《工伤保险条例》第十四条规定:在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的;工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的;在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的;患职业病的;因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的;在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的;法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

④《工伤保险条例》第十五条规定:在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的;在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的;职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。探求立法者的本意。

2.涵摄过程——说理过程。涵摄过程主要是在法律概念要素归纳清楚之后，判断具体事实是否符合该概念的过程。行政机关在这个过程中需要从“关联性”和“合致性”两个方面进行说理。说理的内容是某一“具体事实”与该法律概念具有关联性，且属该法律概念所包涵的范畴。［4］所谓“关联性”的判断，必须先确认该具体事实与所拟适用的规范，在通常理性人的理解中，具有关联性，从而可以适用该法律概念。合致性的判断主要是要求做成不确定法律概念判断的机关，包括法院和行政机关，应有说理的义务，亦即适用该不确定法律概念之机关，必须说明将特定具体事实“认定成”特定的法律概念之理由。［5］

行政机关在适用《工伤保险条例》中关于工伤认定标准的法律规范时有以下两个特点:一是行政机关在适用法律时，需要对不确定法律概念进行判断。工伤认定标准的法律规范在法律构成要件中使用了“工作场所”、“工作原因”、“工作时间”等不确定法律概念，行政机关在适用此条法律进行工伤认定时，需要对不确定法律概念进行解释，从而在个案上判断某一具体法律关系是否与该不确定法律概念合致。二是行政机关在适用法律时，对不确定法律概念的判断与行政裁量几乎同时并行。工伤认定标准的法律规范在法律效果中使用了“应当认定为工伤”、“视同工伤”，意味着当某一事实发生后，如果符合法律规范中的构成要件，在法律效果的认定上，行政机关裁量权限缩减为零。即行政机关在完成不确定法律概念判断后，也就完成了“行政裁量”。

二、工伤认定行为司法审查现状

(一)工伤认定行为司法审查的现状

1.工伤认定行为司法审查方式。行政机关在适用法律于具体事件时，对不确定法律概念的判断都应受法院的审查，法院审查的重点是行政机关在作出行政行为时，对不确定法律概念的内涵是否有充分的证据以及在将具体事件适用于法律构成要件的过程中是否有经过辨证的理由。也就是说，法院对行政机关不确定法律概念判断的审查转化为说理是否充分的审查。［6］

在工伤认定行政案件中，法院在审查行政机关作出的工伤认定行为合法与否时，需要采取两个步骤，首先，对不确定法律概念进行解释并以此审查行政机关的解释。法院对工伤认定标准中存在的“工作时间”、“工作场所”、“工作原因”、“上下班途中”等不确定法律概念进行解释时，需要综合考虑一般人的生活经验和生活常识、立法目的和立法原则等，因为这些法律概念属于经验性不确定法律概念与规范性不确定法律概念同时并存的情况，在考虑一般人的生活经验时，需要加上价值的补充才能完成其概念，这种价值补充来自于一般价值观的衡量与立法目的的认知。［7］其次，对行政机关的说理部分进行审查，审查说理是否充分以及是否有充分的证据证明。下面以法院对行政机关判断“上下班途中”、“工作岗位”、“工作时间”等不确定法律概念的合法性审查为例，来说明在工伤认定行政案件中不确定法律概念的司法审查的方法。

一是法院对“上下班途中”不确定法律概念的审查。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条对“上下班途中”①《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条对“上下班途中”的解释:包括在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中;在合理时间内往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线的上下班途中;从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中;在合理时间内其他合理路线的上下班途中。进行了解释，为法院在审判实务中提供了解释的标准。以四川省南充市中级人民法院在赵某某等3人与西充县民政局民政行政确认二审行政判决书为例，［8］南充市中级人民法院首先采用了最高人民法院对“上下班途中”的合理路线解释，这种解释符合了一般人的生活经验。其次对民政局的说明理由部分进行了审查。民政局认为死者赵某的经常居住地是其配偶所住的房屋，所以不能说明其从单位到父母家的路线为“上下班途中”的合理路线。人民法院根据最高人民法院对“上下班途中”的解释，认为:当日是赵某父亲的生日，其赶回父母家与父母团聚，行程路线具备合理性，应当认定为“上下班途中”合理路线。因此判定民政局认定赵某事发时不属于“上下班途中”不当。

二是法院对“工作时间”、“工作岗位”不确定法律概念的审查。《工伤保险条例》第十五条中的“工作时间”和“工作岗位”属于经验性不确定法律概念和规范性不确定法律概念同时并存的情况，在对其进行判断和审查时，除了需要考虑一般人的生活经验外，还需要加上价值补充，即一般价值观和对立法目的的认知。例如在云南某经贸有限公司诉昆明市人力资源和社会保障局一审判决中，［9］人民法院对“工作时间”和“工作岗位”从立法目的进行了解释，指出职工所受伤害与履行工作职责有必然联系，工伤保险制度建立的目的就在于保障职工因工受到伤害能够获得救治和补偿。职工杨某某虽然在宿舍内死亡，但因其工作性质的特殊性(装卸工，24小时待岗)，认定此种情形下的宿舍符合“工作岗位”的要求，所以认定是在其上班期间突发疾病。

2.工伤认定行为司法审查结果。工伤认定行政案件原告起诉的原因主要是不服社会保险行政部门工伤认定的结论，请求法院撤销其做出的认定为工伤或不认定为工伤的行政行为。法院经过对行政行为的合法性进行审查，审查结果主要有:撤销原行政行为、维持原行政行为①适用1989年《行政诉讼法》的案件，法院支持被告行政行为的，会做出“维持判决”;因2014年颁布的新《行政诉讼法》取消了“维持判决”的规定，所以适用新法的案件，法院支持被告行政行为的，会做出“驳回原告诉讼请求”的判决。或驳回原告的诉讼请求。笔者通过某数据库的检索，检索了关于工伤认定的行政案件，选取了8个法院对行政机关在工伤认定标准中不确定法律概念的判断进行审查的案例，发现法院对工伤认定行政案件的审查结果有以下几个特点:

一是法院在做出撤销社会保险行政部门的工伤认定行政行为时，有的法院在判决中明确被告重新做出工伤认定行政行为，有的法院没有在判决内容中明确。区别在于当原告不服社会保险行政部门做出的认定为工伤的行政行为而起诉时，法院经审理判决撤销原行政行为的，一般不同时责令被告重新做出行政行为;而如果原告不服社会保险行政部门做出的不认定为工伤的决定，法院经审理判决撤销原行政行为的，一般都同时责令被告重新做出行政行为。

二是法院在判决社会保险行政部门重新做出工伤认定行政行为时，对重做行为的期限要求不一致。有的判决没有明确重新做出行政行为的期限，如何某某诉成都市武侯区劳动局工伤认定行政行为案，在法院判决撤销武侯区劳动与社会保障局做出的企业职工伤亡性质认定的同时，只是要求其根据亡者近亲属的申请重新认定是否属于工伤，没有说明行为期限。有的判决虽然明确了行为重新做出的期限，但要求的期限长短又有所不同:如孙某某诉天津新技术产业园区劳动人事局工伤认定案中，法院在判决撤销园区劳动局做出的工伤认定决定的同时，限其在判决生效后60日内重新做出具体行政行为;在张某诉南京市劳动和社会保障局工伤行政确认案中，人民法院撤销市劳保局做出的工伤认定书，责令被告在判决生效后30日内对原告重新做出工伤认定书。

三是法院在判决被告重新做出行政行为时，行为内容的明确程度不同。有的判决明确了行政行为的内容，如王某某诉江苏省盱眙县劳动和社会保障局工伤行政确认案，法院判决撤销劳保局做出的工伤认定决定书，同时责令被告在60日内重新做出认定原告为工伤的具体行政行为。有的判决没有明确具体行政行为的内容，如何某某诉江苏省新沂市劳动和社会保障局工伤认定行政案中，法院判决撤销被告作出的工伤认定，责令被告在判决生效之日起60日内就何某某的工伤认定申请重新做出处理决定。

(二)工伤认定行为司法审查的现状反思

1.法院对工伤认定标准中的不确定法律概念进行解释时，并不局限于条文规定本身，而是结合一般社会生活经验、社会情理判断标准以及立法精神和立法原意等判断工伤认定行政行为是否合法。因为在现实生活中，工伤事故具有复杂性和多样性，加之工伤认定标准中存在大量不确定法律概念，给工伤认定的执法行为和司法行为带来了诸多挑战。在这种情况下，为了贯彻立法意图和正确适用法律，工伤认定行政机关不能机械地执法，法院在进行审查时也应从有关工伤的法律规范所保护的劳动者合法权益、追求社会公平与正义的立法精神和法律价值来认定。

2.工伤认定行为的司法审查结果中存在的问题不利于及时解决行政争议。首先，在撤销并重作判决中，有的法院对劳动和社会保障部门重新作出工伤认定行为的期限并没有限制，行政机关可能会拒绝或拖延履行法定职责，劳动者的伤残是否属于工伤的纠纷就不能得到彻底解决，劳动者的合法权益仍无法得到保护。其次，在撤销并重作判决中，有的法院对重作行政行为的内容并没有限定，只是责令被告重新作出行政行为。如果法院经审理认为应当认定为工伤，而在判决中仅仅责令被告重新作出行政行为，不限定被告应作出何种行政行为，可能会再次引发纠纷。因为行政机关可能仍然不支持申请人的请求，行政争议仍然存在，申请人会再次申请行政复议或提起行政诉讼。一方面给当事人增加了讼累，另一方面也使有限的司法资源纠缠在同一争议中。比如张某诉南京市劳动和社会保障局工伤行政确认案，经历了不认定工伤——复议——一审——二审——再审(撤销原行政行为)——再次申请工伤认定——不予受理申请——起诉——撤诉——再次不认定为工伤——起诉——一审——二审的过程，当事人陷入了无休止的循环诉讼中。

三、工伤认定行为司法审查的重新规制

(一)明确法院的判决种类

撤销并重作判决在消除违法行政行为效力的同时，还可以达到与课予义务判决同样的效果，即由行政机关再次作出处理。但是在诉讼程序上，原告只请求撤销行政行为，而由法院裁量决定是否判决被告重新作出行政行为，没有遵循“诉判一致”的原则。在工伤认定行政行为的司法审查中，为遵循“诉判一致”的原则，以及及时化解行政争议，避免给当事人造成讼累，在实务操作上原告应当采用撤销请求与课予义务请求一并提出，由法院作出撤销并重作判决。

(二)明确重新作出行政行为的期限

重作判决的存在是因为原行政行为被撤销后，如果引起行政争议的行政法律关系中存在的问题仍然需要行政机关处理，就需要法院在判决中明确被告在一定期限内重新作出行政行为，以及时稳定法律关系，解决争议。由于《行政诉讼法》和司法解释中对被告重新作出行政行为的“期限”并不明确、具体，导致法院运用重作判决的司法实践混乱、不一致。在工伤认定行政案件中，各个法院的做法也不一致。笔者认为，行政机关重新作出工伤认定的期限应当遵循行政实体法的规定，《工伤保险条例》规定社会保险行政部门作出工伤认定的一般期限是60日。所以在工伤认定行政案件中，法院判决撤销原行政行为后，应当责令被告在判决生效之日起60日内重新作出工伤认定决定。

(三)确定重新作出行政行为的内容

当行政机关的自由裁量权限缩减为零时，法院判决撤销原行政行为并要求行政机关重新作出行政行为的，需要对行政行为的内容进行限定。这样一方面可以提高行政效率，不需要行政机关重复调查事实、解释法律以及将法律适用于个案的过程;另一方面可以防止由于行政机关再次作出行政行为时，对法律构成要件的解释与法院在审查案件时的解释不一致，而再次引发行政争议。由于行政机关作出工伤认定行为过程中对不确定法律概念的判断与行政裁量几乎同时并行，发生行政裁量吸收不确定法律概念判断的情形，所以如果具体事件符合法律要件，就应当认定为工伤，即行政机关在法律效果部分自由裁量权缩减为零。在对工伤认定行政行为的司法审查中，当法院经审理发现原告请求劳动和社会保障部门认定工伤的理由成立，判决被告重新做出行政行为的，被告重新做出行为时不需要再进行调查和裁量，可以明确被告在一定期限内做出认定或不认定为工伤的决定，即明确行为的内容。

［1］李建良.现代法治国家之行政裁量［G］.法治国家与依法行政——系列专题演讲论集与研讨实录.“行政院劳工委员会诉愿审议委员会”印制.2003:47.

［2］［4］［5］李惠宗.案例式法学方法论［M］.中国台北:新学林出版股份有限公司，2009:311，314，314.

［3］黄茂荣.法学方法论与现代民法［M］.北京:法律出版社，2007:441.

［6］［7］李惠宗.行政法要义［M］.中国台北:元照出版公司，2010:143，140.

［8］赵加中，侯国芬，赵启云与西充县民政局民政行政确认二审行政判决书［EB］.中国裁判文书网http://www.court.gov.cn/ zgcpwsw/sc/scsncszjrmfy/xz/201506/t20150602_8375830.htm.

［9］云南鹏贵经贸有限公司与昆明市人力资源和社会保障局、席会珍、钟金莲、杨玉烨、杨祖润劳动和社会保障行政确认二审行政判决书［EB］.中国裁判文书网http://www.court.gov.cn// t20150525.htm.

［责任编辑:文沂］

On the Judicial Review of the Work－related Injury Identification Cases

WANG Dongwei
(Law School，Wuhan University，Wuhan HuBei 430072，China)

During the period of social transformation，new labor relations continue to emerge in our country.There are a lot of indefinite law concepts in the Regulation on Work-related Injury Insurance.It is a problem for the law enforcement office to solve that how to ascertainment these indefinite law concepts when they are faced with specific work-related injury cases.At the same time，to protect the legitimate rights and interests of workers and pursuit of social justice and fairness，the identification of work-related injuring must be subject to judicial review.The court's review procedures also should be standardized and improved.

identification of work-related injury;indefinite law concept;judicial review

D922.54

A

1673－2375(2015)04－0029－06

2015－05－22

王东伟(1980—)，女，河北保定人，讲师，武汉大学法学院博士研究生，主要研究方向为行政法与行政诉讼法。