协商民主视角中的合法性研究＊

张洪武

所谓合法性是指一种政治系统值得认可的属性。一个政治系统具有合法性，一方面可以降低政策执行中的成本；另一方面，即使遇到经济社会问题，也不会动摇社会成员对政治统治的忠诚，从而统治者有时间处理问题，巩固自己的统治。所以，任何一个政权都不能不重视政治合法性问题，尤其是不能不重视政治合法性的基础建设问题。但是，合法性的基础又不是一成不变的，对合法性基础的解释也必定是动态的，从前的合法性基础日渐萎缩之后，必须对合法性基础进行新的证明。本文在分析纷繁复杂的各种合法性学说后独辟蹊径，力图用协商民主作为概念工具解释合法性问题，从协商民主视角探讨现代政治合法性稳定的、长效的基础。

一、合法性的基础及其面临的挑战

合法性是政治学的核心概念，正如法国学者让－马克·思古德指出的：“合法性问题是政治学的核心，它不是某一专门学科的专有术语。哲学和政治学、法学、社会学和政治人类学近年来都十分关注合法性问题”［1］。根据哈贝马斯的考证，从古希腊的梭伦、亚里士多德，政治学理论就开始从事合法性统治兴衰存亡的研究。但是，对合法性问题进行系统研究的则是马克斯·韦伯。他认为，“任何一种真正的统治关系都包含着最低限度的服从愿望”［2］（P238），而“合法性意味着接受这个权力体制及权力支持者，并给予肯定的评价”［3］（P284）。既然合法性是指政治系统被全体社会成员认可和支持的属性，那么，合法性的基础是什么呢？就是说，作为社会成员，我为什么要肯定它、认可它、信仰和支持它。在对历史上的政治统治进行分析之后，马克斯·韦伯认为，只有提供了正当性理由，政治统治才能够被认可，为此，他指出了构成合法性的三种正当性理由或基础要素：（1）合理的性质：建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授命进行统治的（合法型的统治）；（2）传统的性质：建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上（传统型的统治）；（3）魅力的性质：建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上（魅力型的统治）［2］（P241）。即法理规范（政府的统治资格符合法律或原则，值得信任和尊敬）、传统主义（不质疑、不反对、模糊的习以为常）和克里斯玛型英雄人物（服从具有魅力的领袖个人），这三种情况都会造成自愿顺从，从而赋予统治权力以合法性。

实际上，在历史发展中，政治合法性的基础远不止这三种，比如，在早期文明中，统治家族一开始是通过神话为自己的统治做辩护的，统治者把自己说成是神的子嗣，“伴随着文明帝国的发展，对合法性的需要也在增长。现在，不仅是统治者本人，而且整个政治秩序（据此统治者方可为所欲为）的正当性都需要证明，这个目标的实现是由以宇宙论为基础的伦理学、高级宗教和哲学来完成的”［4］（P189－190）。在卢梭和康德那里，宗教神学的基础被瓦解，把国家力量的合法化从宗教神学中拆分出来，契约本身作为合法性的程序和前提变成了合法性原则，人们开始相信自然法理论，相信契约所赋予的合法性基础，认为约定才能成为人世间一切合法性权威的基础，在虚构的自然状态或初始状态下，人们通过相互契约产生出合法性的国家权力，现代国家的合法性得到了证明和公众的认可。每一个前阶段的合法化，不管其内容如何，在向后一个较高阶段的合法化过渡的时候，都会发生贬值而被抛弃。哈贝马斯认为，这种传统的合法化的贬值，是伴随着传统神话思维的萎缩，宇宙论的、宗教的、本体论的思维方式的萎缩而发生的。而这些合法化的贬值又与人们的学习水平、科学文化素质、论证水平的提高联系在一起。也就是说，人们不再处于蒙昧状态，任人欺骗，而是具有一定的文化素质和反思水平，懂得质疑和追问，不再人云亦云。这样，先前那些建立在神话的、宗教的、虚构初始状态的合法性，在人们的质疑和追问面前黯然失色，要说服人们相信神话、宗教或假定的初始状态以及由这些理论所构筑的合法性，已经没有那么容易了，所以，先前的合法性以及合法性论证退出历史舞台是早晚的事，取而代之的是经验的、经得起反思与追问的合法性。可见，政治合法性的基础不是不变的量，人们认可政府合法性的正当理由会随着时间、地点、社会成员文化素质的变化而不断变化。在现代社会，通过神话、习俗、宗教信仰和自然法取得合法性的资源日渐枯竭之后，合法性依赖于这些世界观的证明水平也必定发生了贬值，因此，必须寻找新的合法性资源和价值基础。

而在现代合法性资源的分析中，出现了各种各样的观点，如帕森斯的“政治角色观”，他认为，公民与官员形成命令与服从的关系，是因为政府官员的政治角色是公民角色所赋予的权利得到了实现；本特利对亚里士多德公共利益说的继承，亚里士多德认为，照顾到公共利益的政体就是合法性政体，本特利认为，政府的政策体现了公共利益，所以具有合法性；阿尔蒙德的政治文化说，他认为，同质的政治文化赋予了政府合法性，所以合法的政权首先要造就社会共同的文化信念和价值观念；塞缪尔·亨廷顿和李普塞特的政府政绩说，他们认为，政绩是政治合法性的基础和保障［5］。但是，在合法性研究的“政绩说”中，大部分研究者把政绩仅限于经济政绩，实际上，政绩是复合性的，可以分为经济政绩、社会福利政绩、生态政绩、维护国内人民安全的安全政绩等，即是政府提供公共产品或服务的政绩。但经济政绩、物质生产的进步和物质生活的改善无论如何都是政治合法性最基础性的东西①政绩的合法性是政治合法性的基础，在现代社会，政治合法性既不能依赖神学，也不能依赖自然权利理论，任何一个政府的政治统治一开始都必须建立在经济发展业绩和物质生活改善上。，对人类基本生活需求的满足是政治合法性的最终基础，如果没有对人民基本生活需要的满足，没有经济发展的基础以及由这个基础所决定的对国家独立主权的维护，即从外部对国民生命权、安全权的保卫，即使这个政权追求什么永恒的公平与正义，也迟早会被人民所抛弃，“政绩平平既瓦解了统治者的合法性，也瓦解了这一制度的合法性”［6］（P59）。如果一个政权造成对外丧权辱国、对内民不聊生的结果还能稳定、统一与续存的话，那就是伪造了合法性的本质，而一些国家政权即使是通过政变等非合法手段获得，但由于长期保持了经济业绩增长和人民生活改善，也可以获得“业绩收买的政治合法性”，富裕使人民支持政府，生活改善、政府效用本身可以转化为政治合法性。所以，保持经济发展，改善人民生活，在整个现代化过程中都是政府获得政治合法性的基础，我国改革开放以来之所以保持社会稳定、政权稳定，在很大程度上应归功于改革开放政策所带来的经济成就、人民生活的改善以及由此导致的政绩合法性。

经济政绩能够带来政治合法性，但它本身是不稳定的和暂时的，并对重构政治合法性提出了新的要求，这种要求表现在两个方面。一是随着经济结构的变化，日益庞大的中产阶级群体不满足于物质生活的改善。如果把生活满足当成合法性的唯一根基，那就是对人作为人的蔑视，把人当成低级动物，喂饱了即可。现代政府决策与人们的利益关联越来越密切，人们参与政治的需求越来越强烈。二是经济政绩合法性本身可能带来不合法性。因为随着现代化的发展和对自然的征服，尽管经济获得发展，人民生活也得到了改善，但是自然环境的破坏，土地和空气的污染反过来报复人类本身，环境的毒化威胁着每个人的生存权利。即使撇开这点不说，单纯的政绩合法性尽管让每个社会成员受益，但是把蛋糕做大并不意味着分配公平，社会分配不公造成的贫富分化往往不断侵蚀着社会稳定并质疑现存政治统治的合法性。

以上两种情况都会激发大众的社会动员（他们具有利益一致基础上的集体意识），他们要求对政府决策、行政及司法进行正当性重构，中产阶级要求维护既得利益并满足新的政治需求，利益受损者要求参与决策和蛋糕分割，通过政治参与分享改革红利。这就说明，经济政绩合法性尽管是必要的和不可缺少的，但它不能解决现代化过程中政治合法性所面临的一切挑战，既不能解决中产阶级的政治需求，也不能解决经济理性化运行所导致的贫富分化、利益受损群体的不满以及由此导致的社会不稳及重构政治合法性的需求。即是说，原来合法性的诉求变为现实之后，现实的满足又引起进一步的合法性诉求。因此，党和政府的决策除了继续追求合理的经济政绩、强调“发展是硬道理”外，除了通过意识形态的解释功能、宣传功能、辩护功能和说服功能巩固政治合法性之外（理论本身就是政治合法性的力量，但前提是理论必须是随着实践不断发展的），还需要怎样做才能取得全体社会成员或绝大多数社会成员的承认、服从、信仰和支持呢？韦伯特别强调政治合法性的法理基础，即统治要建立在“相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上”，那么，这种产生合法性章程的合法性（正当性，公平正义性）来自哪里呢？这种种追问要求我们不能固守以往的政治合法性范式，必须用发展的眼光探索重构政治合法性的价值基础，那么，用什么样的机制构筑政治合法性的价值基础呢，我们的回答是：“程序的合法性”，只有经过一定的程序，才能制定合法性的章程和法规，只有经过一定的程序，才能赋予行政和司法以合法性。

二、合法性来源于主体间协商

那么，什么样的政治程序使政治系统更具合法性呢？在构建合法性的政治程序中，我们选择政治民主程序，并认为它既能够为政治系统提供合法性的基础，又是最有可能获得社会成员认可和同意的政治程序。

政治民主程序可以分为选举制和协商制，选举民主和协商民主都是重构政治合法性的理性选择，是现代社会对国家所维持的政治统治秩序的同意和认可。竞争性的选举民主赋予权力来源以合法性，说的是“权力生成进路上的合法性”，而通过非竞争性的协商民主赋予权力运行以合法性，可理解为“权力运用进路上的合法性”。最理想的政治合法性范式应该是在权力来源上实行选举制，在权力运行上实行协商制；次优的选择是在权力来源上实行选举制，在权力运行上排斥协商制，或者在权力来源上排斥选举制，在权力运行上实行协商制；最次的选择是在权力来源上排斥选举制，在权力运行上排斥协商制［7］。在现实中很少有国家能够达到最优选择，最次选择的也很少，大多是次优选择，如果在次优选择中进一步选择的话，笔者还是倾向于在权力来源上排斥选举制，在权力运行上选择协商制，因为事实证明，一些通过选举制的合法律性途径获得统治权的国家，在权力运行过程中缺乏公正和业绩，社会动荡不安，这样的政权也难以获得公民的认可而保持其政治合法性。一些通过欺骗手段捞取选票、伪造合法途径上台的政客为所欲为，通过舆论工具论证自己的合法性，诱骗社会成员的忠诚和认可，把一个国家带入灾难性深渊的例子也不少见。所以，合法性的获得，不能单纯指望通过选举民主，不能单靠掌握政权的统治者自身通过意识形态的论证和辩护，也不能单靠经济发展与人民生活提高等政绩，而要依靠广大民众在公共领域中的讨论和论证（而且意识形态的辩护、政府的政绩也要经受住民众在公共领域中的讨论和质疑），以及与这种讨论和论证相联系并以此为基础的专家学者们的审慎思考。政府权力，无论是决策权力还是行政、司法权力是否具有合法性，政府决策是否科学、可行，行政效率如何，司法公平与否，不是通过自身宣传系统的说明。尽管宣传系统的解释、论辩必不可少，但合法性根本上是由社会的文化领域制造的，是由市民社会中的民众交往、对话形成的，由社会舆论制造的，人们在公共领域中讨论有关公共利益的事务，影响着政府决策、行政和司法，从而生产着公正有序的政治制度和政治秩序。

总之，主体间协商程序是合法性的根源，合法性依赖于广大公众对政府决策、行政和司法行为的协商参与，依赖于广大公众在公共领域中的对话交流、协商讨论以及专家学者的审慎思考，依赖于规范的协商民主程序，这些民主程序是政府统治获得合法性的证明程序，是治权获得合法性的终极程序（关于统治权力的民主证明）。如果说当初卢梭提出“约定是人间一切合法权威的基础”，还带有自然法的痕迹，那么，协商民主以及由协商民主达成的共识作为一切合法权威的基础，就是合法性的现代解释，“民主程序承担了提供合法性的全部负担。……民主的意见形成和意志形成过程的程序条件和交往前提是唯一的合法性源泉”［8］（P686）。在神意、宗教、自然法作为合法性的基础遭到质疑而日益萎缩之后，在政绩合法性日渐式微之后，对统治权力的认可只能通过民主的路径，把统治权力当作公民自己行使的权力，当作自己赋予和自己亲自参与行使的权力。“如果一切有关的人，都能够参与意志的形成和争论，那么，社会的基本制度和政治的基本决断，就能得到他们的自觉支持。”［9］（P272）只有这样，治权与主权之间、统治权力的事实性和有效性之间的张力才能缓解，治权才能由人民主权所赋予并被主权所驯服，统治权力的事实性才能建立在公众之间、公众与专家之间通过协商、论证、认可而具有有效性的制度基础之上。

这里为什么一再强调公民大众的对话协商与专家学者的审慎思考相结合，而不强调公民大众这一个方面的意志表达以及对话协商呢，因为一般大众往往沉迷于眼前的利益需求和享受，容易被蒙蔽，在被蒙蔽的情形下，合法的程序往往产生不合法的政治权力：“不合法的统治也得到过赞同，否则它就不能持续存在（人们只需回顾一下这样的情景：许多许多的人聚集在广场和大街上——没有人强迫他们这么作——向一个帝国、一个人、一个领袖欢呼，这是不是一个非理论性的、平均的规范意识的表达呢）。”［4］（P210）所以，“人民同意不同意”、“人民答应不答应”要与专家的审慎思考结合起来，这些专家学者不仅知道自己需要什么，而且也知道别人和社会需要什么，是能够站在全社会和长远立场思考问题的人，人民的协商意见任何时候都需要专家学者的理性过滤，这样的决策才能把局部利益与公共利益、经验与规范、利益与公平正义、“实际是什么”与“应当是什么”统一起来，成功跨越“事实与应当”之间的鸿沟，因而才能成为合法性的基础。扩展开来说，协商民主从三个维度生产和构造着合法性。

（1）从党和政府决策的角度看，由于对公众和专家开放决策过程，由于协商着决策，吸纳了广大民众的诉求和专家学者的智慧与意见，在掌握充分信息基础上进行科学论证、理性反思，不仅可以反映多数人的意见，也可以吸纳少数人的利益诉求，不仅可以吸收先富阶层的观点，也可以包容社会边缘群体、弱势群体的意志，协商决策的过程就是吸纳和包容不同意见、诉求甚至是反对意见、诉求的过程，因而既是决策民主化的过程，也是决策科学化的过程。

（2）从社会视角看，由于全体社会成员的政治参与以及专家学者的慎思，公民就“应该时时都能够把自己理解为他作为承受者所要服从的法律的创制者”［8］（P685），这样，广大民众就不仅仅是出于恐惧而遵守决策和法规，而是感到这些决策和法规应该遵守、值得遵守，它们不仅具有事实性，而且由于得到了公民的认可和自觉遵守而具有了有效性，因为这是他们参与协商制定的，又经过了专家学者的审慎思考，遵守它们就是遵守自己真实的意思表示。这样，即使出现了决策失误，也是他们自己的失误，只能怪他们自己智能有限、经验不足，而不能责怪政府，所以，这种基于协商民主的政治合法性稳定性最高。

（3）从协商行政的视角看，由于政府行政中公民的协商参与，将进一步规范行政及司法行为，减少法官造法、行政自我编程、徇私枉法、不作为、乱作为、设租、寻租、庸散懒惰等侵蚀政治合法性行为的发生，促使其忠于法律、忠于职守、依法行政、廉洁奉公，从而使政绩合法性不仅表现在经济业绩上，也建立在为社会成员提供优质、高效、快捷的公共产品或服务上。

总之，通过意识形态的解释、辩护尽管是必要的，但如果没有群众的协商参与，所产生的往往是伪造的合法性，如果没有群众的协商参与，政绩的合法性也会走偏并且难以持久，如果没有群众的协商参与，合法律性的合法性有可能变成少数社会精英违背公平正义的自利行动。协商民主可以把政绩、意识形态的解释与辩护、法理的合法性统一起来，由此表现出来的是对政府权力和市场的协商性驯服。总之，社会成员的交往权力、协商民主权力决定着政府的决策权力和行政、司法权力，决定着政府政绩的内涵以及社会的满意度并赋予其公平正义的含义，从这个意义上说，协商民主是合法性的源泉，公民通过参与协商决策、决策外的讨论以及行政司法的讨论和协商，使政府决策和行政进入以“人民同意、人民答应”与专家意见统一为基础的合法性轨道。

三、讨论与条件假设

现代化的发展既为合法性提供了现实基础，又对合法性提出了新的要求。在合法性的一系列基础之中，单纯的经济政绩合法性最见效，也必不可少，但难以持续，因为经济本身具有周期性波动的特点，不可能与合法性一直保持着线性肯定关系，而且片面的经济发展往往造成生态环境的破坏，也会造成贫富差距，从而激化社会矛盾。维持社会稳定，也不能单靠经济发展和人民生活水平改善，日益富裕起来的中产阶级不满足于单纯物质生活的满足，人作为人还是政治动物，而且只有作为政治动物，作为政治共同体的成员，参与政治、参与政策制定，才能满足自己的需求，维护自身的利益，所以，民主程序就成为现代化进程中巩固合法性新的维度。

选举民主在满足人们政治参与需求的同时，决定着权力来源上的合法性，但选举民主作为竞争性民主并不是万能的，它往往会成为金钱民主、精英民主并导致政治冷淡与社会撕裂，另外，它也要受到社会根本制度、政党制度的影响，就是说，它对合法性的作用是有限的，不能无限夸大，为此，必须寻找另外的民主程序，这样，协商民主作为选举民主的补充和替代性选择就进入了合法性研究的视野。在我国政治秩序中，协商民主通过参与政府决策而使决策成为协商决策；通过参与政府行政而使行政成为协商行政；通过参与司法审判而使司法成为建立在协商民主基础之上的公正司法，这就把治者与被治者统一起来，从而赋予政府权力以稳定的和现实的合法性。

所以，从协商民主的视角看，政府权力的政治合法性不是天赋的，也不是神赋的，而是公民协商自赋的，是通过公民相互之间的协商以民主的方式给予的；政治合法性不是来自神意，不是源自宗教，不是基于自然法，不是精英们闭门制定的规范，而是基于协商民主（全体社会成员利益表达基础上的审慎思考的民主，是群众与专家、感性表达与审慎思考的统一）。“合法性最根本的源泉是人民的集体判断”［10］（P8），政治合法性里面就潜藏着协商民主，协商民主里面也暗含着政治合法性，协商民主就是政治合法性，政治合法性就是协商民主。社会成员通过协商民主使自己成为国家与社会的主人，实现着人民主权原则，通过协商参与政府决策、行政和司法过程而实现着人民治权原则，他们认可政府权力就是认可自己的意志，他们服从政府权力就是服从他们自己，就是自决、自治，这是自觉自愿的而不是强制的认可与服从，从这个意义上说，协商民主最适宜使政治系统获得合法性，从而协商民主制度本身也因为政治系统的合法性而获得合法性，政治系统的合法性因此具有了更加牢固和稳定的基础。既然如此，协商民主就没有理由不成为中国共产党人在实现政治合法性中除了在某些领域实行可控的选举民主之外对民主程序的理性选择。

但是，协商民主本身要具有合法性并在实际上成为合法性的分析工具，政府的政治决策、行政、司法行为要与所有自由平等的参与者非强迫性的协商、推理的意志相关联，则需要建立在三个基本假设之上。

（1）政府权力只有不断受到来自公民社会的质疑、讨论、批评，才能源源不断地获得来自社会的合法性支持，这是以各种观点经过交流互动而被过滤和综合成为公共意见或社会舆论的方式产生的，它们成为政府决策及行政的感知器官。而公民意见的形成和放大需要不受权力和市场干预的公民社会，公民社会不仅是“欲望的领地”，更是公民对国家与社会问题进行交流、对话和协商的领地，没有独立的公民社会，就没有公正的社会协商舆论，也就不可能有对政府权力的诚恳批评和建议。由此可见，协商民主要具有合法性并成为合法性工具的第一个预设是公民社会的发展，没有公民社会就没有协商民主。

（2）公民社会要满足政府增进公共性、合法性的要求。在我国，任何制度供给和制度变迁都离不开政府的支持，所以，协商民主要成为合法性的基础并成为合法性政治制度，首先需要公民社会与协商民主一起，与政府相向而行而不是背道而驰，要成为增进政府决策的科学性和有效性，化解社会矛盾，促进社会团结的维稳工具。只有得到政府的同意，公民社会才能获得制度供给以及政府释放的制度空间，公众协商者才可能在协商信息的掌握、决策、行政、司法程序开放等制度供给方面获得支持。所以，协商民主要具有合法性并成为合法性工具的第二个预设就是协商民主成为科学决策、依法行政的助推器，通过增加政府的政治资源、增进政治合法性而使自己获得合法性生存发展的空间。

（3）协商民主在政府决策、行政和司法中的建制化及程序法制化。制度是人们的游戏规则，协商民主的制度化决定着协商民主的成熟程度、受尊重的程度及社会成员的认可程度，决定着治者与被治者之间的权力关系秩序。在我国，为了使政府权力获得社会成员持久的同意与认可，需要协商民主的程序化与法制化，不能像现在这样只是在党和政府的有关文件中做一些原则性的规定。上升到法律高度，就意味着政府决策、行政及司法过程要对公众开放，除了某些特殊决策、行政及司法外，公民、公民组织、政协参与协商不是可有可无的柔性权力，而是在政府决策、行政和司法中必须周期性出场、在场的硬性程序。只有建立在协商基础上的民主程序才是合理程序，没有政府决策、行政过程中的协商程序，就没有政府权力的合法性。政府决策和行政只有经过协商程序，才具有社会成员认可的性质，协商民主才能在权力循环中把公民的协商权力转化为政府的决策权力和行政司法权力，从而在事实上而不是在观念上成为政府合法性的基础。所以，协商民主成为合法性工具的第三个预设是，协商民主在国家政治生活中的制度化，没有制度化，就没有协商民主的程序权力，没有协商民主的程序权力，也就没有协商民主的合法性及政府权力的合法性。

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［3］［英］约翰·基恩．公共生活与晚期资本主义［M］．北京：社会科学文献出版社，1999．

［4］［徳］哈贝马斯．交往与社会进化［M］．重庆：重庆出版社，1989．

［5］燕继荣．论政治合法性的意义和实现途径［J］．学海，2004，（4）．

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［9］［徳］尤尔根·哈贝马斯．重建历史唯物主义［M］．北京：社会科学文献出版社，2000．

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